入世后应建立信息公开制度

2001年2月13日 16:04 杜钢建
　　在信息时代，经济贸易的发展、企业商机的发现、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息。信息公开和信息自由成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。加入世贸组织对我国政府经济规制改革的重大挑战便是如何促进信息公开，确保企业和消费者的信息自由权。

　　世贸规则对信息公开的要求在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求。此项要求体现在世贸体制的如下原则中。

　　1．非歧视贸易原则：《关贸总协定1994》中最著名的“最惠国待遇”条款（第一条）要求一成员向另一成员的产业所提供的待遇不能低于其他成员的产品所提供的待遇。所有成员一律平等并同等享受任何旨在减少贸易壁垒活动所带来的利益。这里的平等待遇和利益包括信息提供方面的平等享受的待遇和利益。《关贸总协定1994》第3条关于“国民待遇”的条款也要求信息提供的平等待遇。

　　2?市场准入原则：世贸体制所要求的市场准入是有保障的、可预见的和不断扩大的市场准入。所谓有保障、可预见和不断扩大的市场准入就是强调市场准入的信息必须是公开的、持续的和具有约束性的。世贸成员国通过降低关税提供市场准入的承诺以及减少非关税壁垒的承诺都必须按减让时间表兑现。根据《关贸总协定1994》第28条，一旦承诺关税水平，在未与主要贸易伙伴进行补偿谈判前不得再提高。市场准入原则对有关信息的公开性、持续性和约束性的要求是非常明确的。
　　3．促进公平竞争原则：此项原则体现在一系列旨在保护公开、公平、公正竞争的规则体系中。例如《技术性贸易壁垒协议》在东京四合协议的基础上强调要确保技术规章和标准以及测试和证明程序不得造成不必要的贸易障碍。为了使各国出口商都能获得关于技术规章和标准以及合格评定程序的必要信息，世贸所有成员国政府都要建立国家信息咨询点。《进口许可程度协议》要求成员国向贸易商发布充分的信息，使其了解发放许可证的根据。为此各成员国须确立设置或变更许可程序的通告规则，并提供有关许可证申请审查的指导信息。此外，关于海关估价协议对进口货物申报价值的准确性提出的资料信息要求；装船前检验协议对检验方政府迅速公布适用国内法律和规章提出了要求；《原产地规则协议》要求原产地规则必须是公开的、透明的；《政府采购协议》要求有关政府采购的法律、规章、程序和行为必须是透明的、公开的，以避免不公平竞争等等。

　　4．贸易自由化原则：世贸规则体系所要建立的是开放的贸易体制。它促进成员国实施贸易自由化改革。自由贸易政策应当允许货物、服务、生产性投入无限制地流通，减少政府不必要的规制，促使生产最优产品、采用最佳设计和制定最优价格，使企业和消费者获益。贸易自由化改革关键在于推行放松经济规制的运动，从而保证贸易的政策环境是宽松的和可预见的。国内法律、规章和实际做法都要符合贸易政策透明度条款的要求。

　　信息公开的要求不仅体现在上述原则性规定中，而且在具体产业贸易领域都有特定的信息自由化要求。在农产品贸易领域，乌拉圭回合谈判达成的协议要求进口国和出口国改善农产品市场的可预见性和稳定性。为此，协议在农产品市场准入的关税调节方面、在农产品国内支持措施总量限制方面、在农产品直接出口补贴方面等都有特定的信息公开要求。比如采取“绿箱”政策时须说明政府在研究、疾病防治、基础设施和食品安全等领域提供的服务和补贴的性质、类别、数量等。根据《卫生和植物检疫措施协议》，各国政府必须事先公告新颁布的或新修改的卫生和植物检疫规章并建立国家咨询点以提供有关信息。

　　在纺织品和服装贸易领域，《纺织品和服务协议》要求《多种纤维协议》所允许的有关纺织品和服装的进口限制措施必须在四阶段期限内取消，而且有关毛涤、织物、纤维、纺织成品和服装在第一至第三阶段的每一阶段都必须有数量限制的减少说明。
　　《纺织品与服装协议》还为进口国为防止进口产品剧增而遭受严重损失建立了过渡性保障机制。进口国在对纺织品和服装产业出口国因上述理由采取限制措施时必须提供有关证明信息。协议还设立专门条款以对付假报原产地和伪造官方文件等形式的规避承诺行为。此外，在纺织品和服装产品的市场准入方面等设有信息透明度条款要求。

　　在服务贸易领域，《服务贸易总协定》的29条基本框架中有许多条款与信息公开相关。协定要求公布所有的法律和规章。由于政府规章对服务贸易的规制影响大，协议对有关规制的透明度和程序公正合理有明确要求。不仅所有规制性措施必须合理、客观、公正，而且各国政府还必须对实行规制所作的有关服务贸易的行政决定进行及时审查。信息公开的要求涉及金融服务、电讯服务、空运服务等诸多领域。

　　为适应世贸规则关于信息公开和信息自由的要求，我国政府行政规制需要在程序和实体两方面进行大幅度改革。规制改革将成为我国政府行政改革面临的艰巨任务。

　　国外信息公开制度的建立与发展信息公开不仅是贸易经济发展的必然要求，而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。过去被认为属于政府情报不予公开的许多所谓“内部情报”或“保密情报”，如今已成为公民理应了解或知道的公共信息。

　　在信息公开制度的建立方面，英国在光荣革命后就废除了亨利八世时制定的认可条例，确立议会议事录的自由出版制度和为出版而阅览公文书的权利制度。瑞典1766年制定的《出版自由法》规定公民为出版而阅览公文书的权利。根据瑞典的情报公开制度，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。

　　在北欧，芬兰于1951年制定《公文书公开法》；丹麦于1970年制定《行政文书公开法》；挪威于1970年制定《行政公开法》。
　　美国的情报公开制度由一系列法律构成。美国1966年制定的《情报自由法》对1946年《行政程序法》关于行政机关因公共利益和正当理由拒绝公开情报的原则进行了修正。根据《情报自由法》，政府文件公开是原则，不公开才是例外。在不公开的例外情况下，政府要有举证责任，且法院有权重新审理。1972年《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年制定的《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开，公众有权观察会议，取得会议情报。1974年制定的《稳私权法》旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害，控制行政机关处理个人记录的行为，保护个人检阅关于自己的档案的权利。1996年《电子情报自由法》对电子情报的检索、公开、期限等问题都有具体规定。

　　法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚于1982年制定《情报自由法》。加拿大于1982年制定《情报自由法》。英国于1994年制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年英国议会通过情报公开法案。德国在欧共体的压力下于1994年制定《环境情报法》，规定环境情报公开。

　　在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》。该法于1998年1月1日开始实施。在此之前，地方公共团体已先后制定了许多情报公开条例。清州市议会于1991年制定《行政情报公开条例》，受到该市市长强烈反对。1992年经大法院判决该条例合法。此后，至1997年6月，245个地方公共团体有178个制定了情报公开条例。日本于1999年5月制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》，简称“情报公开法”。日本的情报公开制定也是从地方上先搞起来的。从1982年4月山形县金山镇制定情报公开条例开始，至1988年3月，已有28个都道府县、93个市镇村制定了情报公开条例或纲要。

　　上述各国情报公开法的内容一般涉及立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施机关、公开情报的内容、情报免除公开的范围、情报公开的程度、以及行政救济和司法救济等。当代国外情报公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已成为政府的基本义务。

　　我国应建立信息公开制度
　　无论是根据世贸组织关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立信息公开制度应当成为我国改革的一项重要任务。实行改革开放以来，在倡导行政公开原则、公开办事制度、行政机关政务公开、检察机关检务公开、审判机关审务公开等方面已经出现情报公开的发展趋势。尽快制定《情报公开法》应成为加入世贸后我国立法工作面临的迫切任务之一。

　　过去在计划经济体制的影响下形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法必须改革。过去在计划经济时代被认为属于“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”实际上许多都是应当向公众公开的。直到今天，法藏官府、密不可知的现象依然很严重。明明是应当向利益关系人和公众公开的规范性文件，却偏偏作为内部规则或内部材料对待。企业和公民在许多情况下不知道应当遵守何种规则，而此种规则又偏偏存在，且由政府机关内部掌握。为查明一份文件关于企业和公民利益的规则，往往要花费九牛二虎之力。像80年代初有人同外国人结婚遭到有关部门拒绝后到处查找有关规定而没有结果的现象在90年代的经济社会生活中并不罕见。不仅行政机关应当公开的规则往往得不到公开，甚至法院在司法解释中形成的许多规则也是不对外公开的内部情报。至于政府会议的公开问题，人大会议代表发言记录的公开问题等更是谈不上。公民所在单位建立的关于公民个人的档案中究竟有些什么内容，只有从事人事组织工作的有关人员能看到，当事者本人通常一无所知，更谈不上当事者提出修改和补充的权利问题。企业在贸易经济活动中面临的政府信息欠缺和信息歧视的问题也是十分严重的。

　　我国关于政府行为的立法空白太多。至今立法法还在审议中，行政程序法的制定还未开始，如果按现行立法规划，情报公开法还根本未予考虑。在此，笔者不得不再次呼吁有关部门应紧急重视情报公开法的制定问题，以适应加入世贸组织后进一步保障企业和公民的知情权的发展要求。同时，加强法院对政府制定规则等抽象行政行为的司法控制也是十分必要的。
辽宁省抚顺市人民政府办公厅


关于印发《抚顺市财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知

抚政办发〔2012〕51号




各县、区人民政府，经济开发区管委会，市政府各部门、各直属单位：


经市政府同意，现将《抚顺市财政支出绩效评价管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。







二○一二年六月二十五日








抚顺市财政支出绩效评价管理暂行办法





第一章 总 则


第一条 为规范和加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《辽宁省财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）和《抚顺市人民政府办公厅转发省财政厅关于加强预算绩效管理指导意见的通知》（抚政办发〔2011〕97号），制定本办法。


第二条 财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。


第三条 财政部门和预算部门（单位）是绩效评价的主体。预算部门（单位）（以下简称预算部门）是指与财政部门有预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他组织。


第四条 本办法适用于财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动。


第五条 绩效评价应当遵循以下基本原则：


（一）科学规范原则。绩效评价应当按照规范的程序、科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。


（二）公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。


（三）分级分类原则。绩效评价由财政部门、预算部门根据评价对象的特点分类组织实施。


（四）绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。


第六条 绩效评价的主要依据：


（一）国家相关法律、法规和规章制度；


（二）国民经济与社会发展规划和方针政策；


（三）预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；


（四）预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；


（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；


（六）预算部门申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和预算部门年度预算执行情况，年度决算报告；


（七）人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告；


（八）其他相关资料。


第二章 绩效评价管理职责


第七条 财政部门负责制定绩效评价规章制度和相应的技术规范；审核、批复预算部门申报的绩效目标；组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；根据需要对预算部门支出绩效实施重点评价或再评价；提出改进预算支出管理意见并督促落实。


第八条 预算部门负责制定本部门的绩效评价规章制度；具体组织实施本部门的绩效评价工作；向本级财政部门报送绩效目标和绩效评价报告；落实财政部门整改意见；根据绩效评价结果改进预算支出管理。


第九条 财政部门和预算部门可以根据需要委托专家、中介机构等第三方实施绩效评价。财政部门对第三方组织实施绩效评价进行统一指导和监督。


第三章 绩效评价的对象和内容


第十条 绩效评价对象包括部门预算安排的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。


第十一条 部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。 绩效评价应以项目支出为重点，重点评价资金额度较大、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。


第十二条 上级政府对下级政府的一般性转移支付补助，原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点，进行绩效评价。


第十三条 绩效评价的基本内容：


（一）绩效目标的设定情况；


（二）绩效目标的实现程度及效果；


（三）财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；


（四）为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；


（五）绩效评价的其他内容。


第十四条 绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。


第四章 绩效目标


第十五条 绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报。预算部门年初申报预算时，应当按照本办法规定的要求将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随调整预算一并上报绩效目标。


第十六条 绩效目标应当包括以下主要内容：


（一）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；


（二）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；

（三）服务对象或项目受益人满意程度；


（四）达到预期产出所需要的成本资源；


（五）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；


（六）其他。


第十七条 绩效目标应当符合以下要求：


（一）指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。


（二）具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。


（三）合理可行。制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。


第十八条 财政部门应当对预算部门申报的绩效目标进行审核，符合相关要求的可进入下一步预算编审流程；不符合相关要求的，财政部门可以要求其调整、修改。


第十九条 绩效目标一经确定一般不予调整。确需调整的，应当根据绩效目标管理的要求和审核流程，按照规定程序重新报批。


第二十条 绩效目标确定后，随同年初预算或追加预算一并批复，作为预算部门执行和项目绩效评价的依据。

第五章 绩效评价指标、评价标准和方法


第二十一条 绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：

（一）相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。


（二）重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。


（三）可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。


（四）系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。


（五）经济性原则。应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。


第二十二条 绩效评价指标分为共性指标和个性指标。


（一）共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。


（二）个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。

共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。


第二十三条 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括：


（一）计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。


（二）行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。


（三）历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。


（四）其他经财政部门确认的标准。


第二十四条 绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。


（一）成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。


（二）比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。


（三）因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。


（四）最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。


（五）公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。


（六）其他评价方法。


第二十五条 绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。


根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法进行绩效评价。


第六章 绩效评价工作程序


第二十六条 财政部门和预算部门应当严格按照准备--实施--报告的工作程序组织实施绩效评价。


第二十七条 绩效评价准备阶段包括：


（一）确定绩效评价对象。财政部门按照全市工作重点和经济社会发展需求，确定重点评价对象。预算部门应按照财政部门绩效评价年度工作要求，确定自评项目。


（二）下达绩效评价通知。财政部门和预算部门在绩效评价正式实施前，下达绩效评价通知书，确定评价目的、内容、任务、依据、工作人员、评价时间及要求等方面的情况。


第二十八条 绩效评价实施阶段包括：


（一）审核相关资料。对被评价单位提交的相关资料的格式和内容进行审核。


（二）拟定评价方案。根据绩效评价对象具体情况拟定绩效评价方案。


（三）实施绩效评价。对绩效目标的完成情况进行评价，根据绩效评价对象的特点可采取现场评价、非现场评价以及现场评价和非现场评价相结合的方式进行评价。


（四）综合分析并形成评价结论。在现场评价和非现场评价的基础上，运用相关绩效评价方法对绩效情况进行综合分析，形成评价结论。


第二十九条 撰写和提交绩效评价报告阶段包括：


（一）撰写报告。预算部门按照规定的文本格式和要求撰写绩效评价报告。


（二）提交报告。预算部门在规定时间内向财政部门提交绩效评价报告。部门自行组织的绩效评价，应在工作完成后1个月内，将绩效评价结果和报告报财政部门。


（三）建立绩效评价档案。财政部门和预算部门在绩效评价完成后3个月内，及时将相关资料归档管理。


第三十条 财政部门实施评价和再评价参照本章规定的工作程序执行。


第七章 绩效评价报告


第三十一条 绩效评价报告包括以下主要内容：


（一）基本概况；


（二）绩效评价的组织实施情况；


（三）绩效评价指标体系、评价标准和评价方法；


（四）绩效目标的实现程度；


（五）存在问题及原因分析；


（六）评价结论及建议；


（七）其他需要说明的问题。


第三十二条 绩效评价报告应确保依据充分、真实完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰、客观公正。


预算部门对绩效评价报告涉及基础资料的真实性、合法性、完整性负责。


财政部门对预算部门提交的绩效评价报告进行复核，提出审核意见。


第三十三条 绩效评价报告分为财政部门组织评价报告和预算部门绩效自评报告两类，绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定。


第八章 绩效评价结果及其应用


第三十四条 绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定。


第三十五条 财政部门和预算部门应当及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果，并将其作为加强预算管理和安排以后年度预算的重要依据。


通过绩效评价，对资金使用效果较好的，予以继续支持；对资金管理较好的做法，予以宣传推广；对资金管理和使用较差的，予以通报批评，并责令其限期整改，整改不到位或不进行整改的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该资金。


第三十六条 财政部门应将重大支出项目绩效评价结果向本级人民政府报告，同时按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。


第三十七条 在财政支出绩效评价工作中发现的财政违法行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等国家有关规定追究责任。


第九章 附 则


第三十八条 各县区人民政府和市级有关部门可结合本地区、本部门实际情况制定绩效评价实施细则。


第三十九条 本办法自发布之日起施行。《抚顺市财政支出绩效评价管理办法（试行）》（抚政办发〔2006〕66号）同时废止。


第四十条 本办法由市财政局负责解释。