湖北省鄂州市人民政府


市人民政府关于发布《鄂州市就业再就业小额担保贷款实施细则》的通知


各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
　　《鄂州市就业再就业小额担保贷款实施细则》经2009年第16次市人民政府常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。
　　　　　　　　　　二〇〇九年十一月二十七日

　　　　　　　　　　　　　鄂州市就业再就业小额担保贷款实施细则


　　第一章　总 则
　　第一条 为进一步做好推动创业促进就业工作，发挥小额担保贷款的作用，根据国家有关政策以及相关法律法规，结合本市实际，制定本细则。
　　第二条 本细则所称小额担保贷款是指由专项担保基金和指定担保机构提供担保，由经办金融机构发放，用于支持本市登记失业人员、就业困难人员、退役军人、高校毕业生和农村劳动者在创业过程中自筹资金不足部分的贷款。
　　第三条 小额担保贷款按照“权责明确、风险可控、程序清晰、运转有序”的原则实行流程管理。
　　第二章 管理职责
　　第四条 市劳动保障部门及所属就业服务机构的职责：
　　（一）对小额担保贷款申请对象的资格进行审查确认；
　　（二）对符合贷款条件的创业项目进行评估；
　　（三）定期向社会公布贷款余额情况；
　　（四）召集特别会商会议；
　　（五）对小额担保贷款扶持项目进行跟踪检查；
　　（六）协助贷款银行和担保机构做好小额担保贷款的清收工作。
　　第五条 市财政部门的职责：
　　（一）筹集小额担保贷款担保基金；
　　（二）筹集与拨付小额担保贷款贴息资金；
　　（三）负责小额担保贷款基金和贴息资金的预算和监督管理。
　　第六条　担保机构的职责：
　　（一）管理小额担保贷款基金；
　　（二）审查确认反担保人资格；
　　（三）审查确认代偿基金划扣额度及承担担保责任；
　　（四）清收已由担保基金代偿后的逾期贷款。
　　第七条　经办金融机构的职责：
　　（一）按金融机构法定贷款程序履行审查职责；
　　（二）发放贷款；
　　（三）贷后检查；
　　（四）按时清收或追索贷款本金；
　　（五）发布贷款风险预警信息；
　　（六）建立健全小额担保贷款信贷档案。
　　第八条 街道社区和乡（镇）劳动保障机构的职责：
　　（一）对贷款申请人是否符合本细则规定的条件进行核实和初审，并出具审核意见；
　　（二）指导帮助贷款使用人做好生产经营；
　　（三）协助相关单位催收贷款（包括送达催收通知、上门清收等）；
　　（四）创建信用社区（乡镇），为辖区人员创业创造优良的信誉环境。
　　第九条 建立小额担保贷款特别会商机制。由市劳动保障部门召集市财政部门、担保机构、经办金融机构就以下问题进行特别会商：
　　（一）贷款申请人经营项目投资效益与风险评估；
　　（二）贷款额度；
　　（三）小额担保贷款呆、坏帐的确认与核销办法；
　　（四）风险预警后的调控措施。
　　特别会商可根据会商的具体内容，采取定期或不定期的方式进行。
　　第三章 贷款对象、条件及贷款用途
　　第十条 下列对象可以申请小额担保贷款：
　　（一）登记失业人员；
　　（二）就业困难人员；
　　（三）退役军人；
　　（四）高校毕业生；
　　（五）农村劳动者。
　　第十一条 申请小额担保贷款应当同时具备以下条件：
　　（一）经工商部门登记注册；
　　（二）有固定的经营场所和一定的自有资本金；
　　（三）从事的经营项目应当符合国家有关政策、法规；
　　（四）经过创业培训，取得合格证书；
　　（五）信用良好，具备还贷能力，能够提供符合本细则规定的反担保人一对一担保，反担保人愿意承担和履行反担保责任义务；
　　（六）尚未享受小额担保贷款政策的。

第十二条 小额担保贷款用途。只能用于上述符合贷款条件的各类创业人员自谋职业、自主创业、合伙经营或组织起来就业，不得挪作他用。
　　第四章 贷款程序、额度、期限
　　第十三条 小额担保贷款按以下程序进行：
　　（一）个人申请。申请人填写由市劳动保障部门统一印制的《小额担保贷款申请表》（以下简称《申请表》）一式五份，连同证明本人身份的相关资料一起交由申请人创业所在地的社区居委会或乡（镇）劳动保障机构进行初审。
　　（二）条件预核。申请人创业所在地的社区居委会或乡（镇）劳动保障机构在对申请人提交资料的真实性、个人资信状况、经营场所、经营项目进行调查和核实的基础上，自接到申请之日起5个工作日内出具初审意见。
　　（三）项目评估。申请人将初审合格的《申请表》及相关资料送交市创业服务指导中心。申请人自愿参加创业培训并提供《创业计划书》的，创业服务中心组织专家对《创业计划书》进行审查评估。评审合格的，在《申请表》上签署项目审查合格意见，并提出贷款额度建议。
　　（四）资格审查。申请人通过资格预审和项目评估后，将《申请表》连同相关身份证明提交市劳动保障部门进行资格审查。市劳动保障部门自接到申请人相关资料之日起3个工作日内在《申请表》上签署确认意见。对符合条件的，统一将《申请表》分送市财政部门、担保公司、经办金融机构审查；对不符合贷款条件的，向申请人说明理由。
　　（五）特别会商。市劳动保障部门自送达《申请表》至相关单位之日起10个工作日内就申请人的贷款额度、经营项目投资效益与风险等相关问题，召集市财政部门、担保机构、经办金融机构进行特别会商，与会各方当场签署会商意见。会商意见由市劳动保障部门反馈给申请人及其创业所在地的社区居委会或乡（镇）劳动保障机构。
　　（六）反担保审查。担保机构根据特别会商意见，通知申请人在规定时间内提供反担保人或出具具有合法所有权的非住宅商业地产的抵押担保。担保机构对申请人提供反担保情况进行审查确认。
　　（七）出具保函。担保机构在对申请人提供的反担保情况进行审查确认后的5个工作日内与申请人、反担保人签署相关协议，并向经办金融机构出具正式保函。
　　（八）发放贷款。经办金融机构自收到担保机构的保函和贷款申请人的贷款资料之日起10个工作日内，根据会商意见，依程序进行贷款审查，并与贷款申请人签订借款合同后，通过“小额担保贷款专柜”发放贷款。
　　第十四条 本细则第十三条第六项规定的反担保人应当符合下列资格条件之一：
　　（一）本市党政群机关（含省垂直管理部门）纳入行政编制的在职在编人员；
　　（二）本市参照国家公务员管理单位纳入正式编制的在职在编人员；
　　（三）本市(区)财政全额拨款事业单位的在职在编在岗人员；
　　（四）中央、省驻市企业的正式在岗职工。
　　凡符合上述反担保人员条件之一的，男性应在57周岁以下，女性应在52周岁以下。上款第1-2项人员反担保承保额人员最高不超过5万元的反担保；上款第3-4项人员反担保承保额一般不超过2万元。
　　第十五条 反担保人应承担以下责任：
　　（一）一个反担保人只能为一个贷款申请人提供反担保，且不得重复反担保。
　　（二）反担保人提供担保应经反担保人所在单位同意，并签署意见，加盖单位行政公章。
　　（三）反担保人以个人信用提供担保，需提供个人身份证、户口簿、扣划工资委托书、单位代扣工资承诺书等。
　　（四）反担保人承担到期贷款清收和逾期贷款的连带还款责任。
　　第十六条 个人申请小额担保贷款额根据贷款申请人创业项目实际情况核定，最高贷款额不超过5万元；对合伙经营或组织起来创业的贷款总额不超过10万元。
　　第十七条　小额担保贷款期限最长不超过2年。小额担保贷款利率在中国人民银行公布的贷款基准利率的基础上可上浮3个百分点。
　　第五章 贷款担保
　　第十八条 担保基金。建立小额担保贷款担保基金，市级担保基金不少于2000万元。担保基金主要由市级财政部门筹集，专户存储于经办金融机构，由担保机构管理，封闭运行，专项用于小额贷款担保。
　　第十九条 担保机构。市物贸国有资产经营有限公司负责全市小额贷款担保工作。会同市劳动保障部门、市财政部门、人民银行选择1-2家商业银行作为经办金融机构,建立贷款担保基金专门帐户。
贷款担保基金的运作与公司的其他业务分开，单独核算。
　　第二十条　担保比例、方式。小额担保贷款担保机构以小额贷款担保基金为质物，与经办金融机构签订整体担保合同。小额担保贷款责任余额不超过存储在经办金融机构的小额担保贷款担保基金余额的5倍。在整体担保合同的担保限额内，贷款不再逐笔签订担保合同，经办金融机构视担保机构出具的保函为单笔贷款的担保合同。
　　第六章 风险控制
　　第二十一条 实行贷款规模控制制度。为持续发挥小额担保贷款基金作用，扩大政策惠及面，保证担保基金安全，每年度贷款发放总额度控制在贷款可用余额的60%以内。
　　第二十二条 建立贷款信息通报制度。担保机构将担保的小额贷款数额、经办金融机构将发放小额担保贷款数额每月定期向市劳动保障部门报送。由市劳动保障部门连同受理小额担保贷款的情况一起汇总后编制每月的贷款信息，分发市政府办公室、财政部门、担保机构、经办金融机构。
　　市劳动保障部门应将当年贷款发放信息及贷款可用余额每月定期向社会公布。
　　第二十三条 建立风险预警机制。经办金融机构在出现小额担保贷款到期还贷率低于90%时，应向市劳动保障部门发出预警通知。市劳动保障部门接到预警通知后，应立即召集市财政部门、担保机构及经办金融机构进行特别会商，就风险控制问题商定具体措施，确保基金安全。
　　第二十四条 建立贷款奖励机制，按当年新发放小额担保贷款总额的1%给予奖励，所需资金从中央和省级财政贴息资金中安排，用于小额担保贷款工作成绩突出的经办金融机构、担保机构和信用社区等单位的工作经费补助。
对按期还贷的小额担保贷款人据实全额贴息；对逾期还贷的小额担保贷款人不予贴息，并对所逾期限依法加收罚息。
　　第二十五条 严格问责。在对小额担保贷款过程中不严格履行职责，滥用职权、徇私舞弊，导致贷款安全风险和担保基金损失的，依法严格追究责任单位和责任人员的经济、行政直至刑事责任。
　　第二十六条 实行贷款清收责任制度。
　　经办金融机构在贷款到期前20日，负责向借款人和担保机构送达《贷款到期通知书》；对已经到期仍未及时偿还的贷款，自逾期之日起第15日向借款人发出《逾期贷款催收通知书》并组织清收，同时将相关情况通知担保机构。《贷款到期通知书》、《逾期贷款催收通知书》无法直接送达借款人的，可商请市劳动保障部门协助送达。
　　借款人逾期90日仍未还款的，经办金融机构向担保机构送达《逾期代偿通知书》；担保机构会同财政部门审查确认后，从担保基金中代偿贷款本息。
　　担保机构接到经办金融机构的《贷款到期通知书》和《逾期贷款催收函》后，应及时向反担保人告知相关信息，督促反担保人协助清收贷款；经办金融机构的《逾期代偿通知书》送达后，担保机构应通知反担保人在接到通知10日内承担相应的反担保责任；到期不自动履行的，担保机构致函市财政部门或反担保人所在单位直接从反担保人的工资中扣划担保贷款本息。
　　市财政部门和反担保人所在单位应按本细则的规定负责反担保人的工资扣划。
　　市劳动保障部门应协助经办金融机构和担保机构做好贷款清收工作。
　　第七章 法律责任
　　第二十七条 有下列情形之一的，依法追究市劳动保障部门主要负责人和直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任：
　　（一）因滥用审查权，导致具备条件的申请人无法享受小额担保贷款政策或不具备条件的申请人享受了小额担保贷款政策，情节严重的；
　　（二）因监督不力，导致贷款申请人获得的贷款没有用于申请项目和经营活动，致使贷款无法按期收回的；
　　（三）应召集特别会商会议，无正当理由不召集或不及时召集，致使担保基金发生现实风险的；
　　（四）不履行贷款信息通报和公布制度，或不执行贷款规模指标控制规定，致使就业再就业小额担保政策停止执行的；
　　（五）不履行协助清收贷款职责，导致贷款资金损失扩大的。
　　第二十八条 有下列情形之一的，依法追究担保机构主要负责人和直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任：
　　（一）不按本细则规定，对担保基金实行专户储存、专户管理，导致担保基金脱离专户，被挪作他用或损失的；
　　（二）因审查不严，使不具备反担保资格的人成为小额担保的反担保人，并无法承担反担保责任，导致贷款不能或不能及时收回的；
　　（三）不履行或不及时履行清收职责，导致担保基金受损的。
　　第二十九条 因疏于监督，导致担保基金被挪作他用或遭致损失的，依法追究市财政部门主要负责人或直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
　　第三十条 有下列情形之一的，依法追究经办金融机构主要负责人和直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任：
　　（一）不按本细则规定及时发放贷款，导致影响就业再就业工作进展，造成严重后果的；
　　（二）贷款到期后，不履行或不及时履行清收职责，迳行扣划担保基金代偿，导致担保基金受损的；
　　（三）不良贷款率达到10%时，不发布风险预警信号，导致担保基金安全受到现实威胁，后果严重的。
　　第三十一条 街道社区和乡（镇）劳动保障机构因对贷款申请人贷款资格条件初审把关不严或伙同贷款申请人弄虚作假，导致相关审查部门误判，致使担保基金受损的，依法追究单位主要责任人和直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
　　第三十二条 贷款申请人采取提供虚假资料或编造虚假经营项目的方式骗取担保贷款的，一经发现，立即解除贷款协议，并由市劳动保障部门负责收回贷款本息；情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
　　第八章 附则
　　第三十三条 本细则实施前已发放的小额担保贷款，按原管理办法执行。
　　第三十四条 本细则的解释权授予市人民政府法制办公室。
　　第三十五条 本细则自2009年12月1日起执行，有效期至2014年11月30日止。原《鄂州市下岗失业人员小额担保贷款实施细则》（鄂州政发〔2003〕43号）同时废止。
以十七大精神为指导　建立中国特色公益诉讼制度
??公益诉讼研究情况综述与民事诉讼法、行政诉讼法修改立法完善探讨

广东省五华县人民检察院 陈汉高 郑讼谦

由于目前宪法、民事诉讼法、行政诉讼法均对检察机关有权进行法律监督只作了原则性规则，造成检察机关欲提起公益诉讼时没有法律依据、主体不适格的现状。2007年10月28日新修改的民事诉讼法对公益诉讼问题没有作出回应，这是一个遗憾；而行政诉讼法修改在即。如何完善立法，从法律层面上保障公众利益、国有资产不受侵犯，建立适合我国的公益诉讼制度是此次修改的重要内容之一，其中理论界的理论研究至关重要。笔者认为，关键是要以党的十七大精神为指导，大胆改革创新，建立适合中国特色的法律体系，建立有中国特色的检察机关公益诉讼制度。
一、检察机关提起公益诉讼现状
公益诉讼，就是指特定的国家机关和相关的团体、组织和个人，对违反法律法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。
1、检察机关提起民事行政诉讼的现行法律依据情况。宪法规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。但是从《人民检察院组织法》可以看出，我国检察机关的法律监督权是狭义上的法律监督机关，《民事诉讼法》总则第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”但是两个诉讼法的分则中，对检察机关提起公益诉讼或支持起诉缺乏具体规定和具体的操作规范，就是导致目前检察机关提起公益诉讼没有法律依据，法院不受理的根源。
2、检察机关提起公益诉讼实践情况。由于现实中大量的国有资产流失、环境污染、垄断等案件的存在，在过去的十年中，我国许多地方的检察机关和法院还是作了大量的实践和探索工作。1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河，被称为“公益诉讼鼻祖”。此后，全国许多检察机关如河南省、黑龙江省、江苏省的各级检察机关等纷纷效仿，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。2002年以来，南阳市共提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；1997年以来，河南检察机关开展公益诉讼500余起，为国家挽回经济损失2亿7千万元。可见，检察机关在实践中已经作出了大胆尝试，积累了一定经验，取得了较大成绩。但是由于缺乏法律明确依据，细则操作起来无法可依，各地法院对此各有各的做法，终于检察机关提起的公益诉讼在今年年初走到了尽头。最高法院的批复指出，法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。这意味着所有检察机关提起的公益诉讼被叫停，这是非常遗憾的。尽管如此，检察机关仍然在有限的法律狭缝中以维护社会公共利益为重任，在法律许可的范围内不断实践、发展公益诉讼。一些地方采取发检察建议书支持国资委、环保部门、民政部门起诉的形式开展公益诉讼，或采取“监诉人”形式代表有关行政部门出庭支持公诉，如四川省，在实践中也取得了较理想的效果。
二、检察机关能否提起公益诉讼的论争
理论界对检察机关能否能否公益诉讼主要分为两种观点：
第一种观点认为检察机关是有权且适格主体。持此观点的学者认为，从检察机关介入公益诉讼的迫切性、必要性、可行性等角度入手，论述检察机关是国家的法律监督机关，民事诉讼法和行政诉讼法总则都明确规定，检察机关有权对诉讼活动进行监督。检察机关是国家和社会公共利益的代表者，具有广泛的法律监督权，应该将其法律监督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身，通过适当的方式，在某些必要的领域和场合，介入公益诉讼。这样也避免了由团体和个人提起公益诉讼的一些弊端和法律障碍。理由：其一，检察机关是对全国人民代表大会负责的司法机关，是代表国家行使法律监督权，确保法律统一正确实施，法律授权检察机关行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。现实中许多侵害公益的案件都与有关部门有着千丝万缕的关系，有关部门却碍于种种原因没有进行处理或提起诉讼，这是由于有的案件涉及几个交叉的国家机关部门，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到政府、地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能。检察机关独立行使法律监督权，不受行政机关、社会团体、个人的干涉，地位超脱。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，中国和外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
第二种观点认为，检察机关提起公益诉讼存在主体不适格和无法律依据的嫌疑。理由：其一，从宪政角度来看，资本主义国家一般是三权分立国家，检察机关隶属于国家行政机构，行使的是行政权，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权。所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者，决定了检察机关提起公益诉讼具有其内在的合理性。而我国的检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关，是司法机关，并不象西方国家一样隶属于行政机关。相反，还是它的监督机关，两者之间是独立而又制衡的关系，难以相互代表。持此观点的学者认为，社会公共利益理应由政府机构来维护，公益诉讼的原告只能由有权代表社会公共利益的政府行政机关来担任，因此，作为法律监督者的我国检察机关提起民事公益诉讼有名不正、言不顺之感。其二，从检察机关的身份角度来看，民事诉讼强调的是原被告双方地位平等，检察机关既作为民事诉讼的当事人，又作为人民法院审理民事案件的监督者，并且作为司法机关具有侦查强制措施权，明显地与另一方当事人在诉讼地位上处于明显地不平等地位。由检察机关提起公益诉讼之后，一是将打破即有国家权力之间的均衡，二是很有可能影响到人民法院审理此类纠纷的公正性。其三，从原告起诉资格角度来看，按照传统理论，原告是指认为自己的民事权益或者受其管理支配的民事权益受理侵害或者与他人发生争议，为维护其合法权益而向法院起诉，引起诉讼程序发生的人。原告作为诉讼当事人，必须与案件审理结果有直接或者法律上的利害关系。显然，检察机关与案件审理结果没有直接或者法律上的利害关系。其四，从权利救济角度上看，检察机关提起公益诉讼弊大于利。若检察机关作为原告提起诉讼，就剥夺了被告对裁判不服时向检察机关申诉的权利。同时，如果检察机关怠于行使公诉权从而使得公众利益不能得到及时地维护时，则存在无人来监督、督促检察机关及时地行使公诉权以维护社会公众利益的现状，打破宪政框架内的权力的均衡，破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。
三、以十七大精神为指导，走中国特色社会主义道路，建立适合我国国情的公益诉讼制度
检察机关在进退两难中，以维护公众利益为已任，在争议中走过十年代表国家提起诉讼的历史，为国家挽回了大量经济损失，维护了国家利益和社会公众利益，取得了良好的法制效果和社会效果，积累了大量的经验。但是，检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。为此，我们要在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新，努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。
党的十七大的主题是《高举中国特色社会主义伟大旗帜，开创中国特色社会主义事业新篇章》，十七大报告中指出，“改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。高举中国特色社会主义伟大旗帜，最根本的就是要坚持这条道路和这个理论体系。”在民主法制方面，报告强调：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。深化司法体制改革，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”报告用一系列“中国特色”来论述，表明我国要建立的社会是联系中国实际的社会主义，不是照搬照抄外国的模式，我们的立法、司法工作也要走中国特色。为此，我们要是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求不断完善立法，用科学发展观来统领我们的立法、司法工作。
（一）检察机关提起公益诉讼是可行
1、检察机关提起公益诉讼的双重身份不影响其开展法律工作。中国的检察机关与西方的检察机关性质上是不同的，一方面，中国的检察机关是人民代表大会下的司法机关，它代表国家对行政机关、审判机关进行法律监督。目前，我国的检察机关的法律监督权比较有限，主要表现要刑事方面。即便如此，它的中国特色也很强，既是法律监督者又具有行政机关的性质，既当“运动员”又当“裁判员”，如提起公诉，对贪污、受贿、渎职等职务犯罪案件进行立案侦查，既参与诉讼全过程，又超然出来对侦查机关、审判机关进行监督。难道民事行政方面就不可以如此吗？学者们担心，如果由检察机关提起公益诉讼势必会出现检察机关既具有行政机关身份又具有法律监督者双重身份，无法进行有效、公正地进行法律监督工作，岂不知检察机关在刑事方面不是做得很出色吗？须知，没有参与诉讼的法律监督是柔软的监督。监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化，从而为各类市场经济主体合法权益的保护提供一个新法律手段、一条新的法律渠道，这就是中国特色。这样有利于维护不同所有制，不同地区的各种市场主体平等的法律地位及权利。
2、检察机关提起公益诉讼不会打破我国的宪政框架。公益诉讼涉及社会公共利益，由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判，意味者检察和审判功能的同时拓展，是法治社会的必由之路。我国的宪政框架是人民代表大会下一府二院制，检察院和法院同属司法机关，但是细究起来，中国的检察机关亦具有行政机关的性质，一方面检察机关上下级关系上是领导与被领导关系；一方面在办理刑事案件时，检察机关不是单纯的法律监督者，提起公诉时，它拥有求刑权，在立案侦查职务犯罪案件上，它又具有与公安机关性质相同的立案侦查权，具有行政机关的性质，与侦查机关、审判机关是相互配合、相互制约的关系，故不具有纯粹意义上的法律监督者身份。有些学者认为中国检察机关不具有象外国检察机关的行政机关性质，故不能提起诉讼。显然，他没有看到中国检察机关具有行政机关性质的一面。刑事方面都可以难道民事行政方面就不可以了吗？
3、检察机关具有原告资格。传统民事诉讼采严格原告主义，一方面检察介入民法领域有原被告地位不平等之嫌，另一方面检察机关不具有当事人的特征要求，即不具有原告资格。故有些学者认为，检察机关只要提起民事诉讼就显得主体资格错误。他们认为，检察机关介入民事公益诉讼将存在着不当干涉私权的危险。对此，中国人民大学法学院的江伟教授指出，当今世界各国越来越重视对民事权利的制约，传统“私权绝对”的观点已经被修正。如果公民、法人和其他组织在行使民事权利或诉讼权利时损及国家利益或社会公共利益，国家就应当进行干预。而且，检察机关的介入也是有条件的并遵循当事人诉讼权利平等原则。现在世界上许多国家，都要不断发展、放宽当事人资格要求，特别是有关公益诉讼方面，原告不再要求是与侵害结果、裁判结果有“直接”利害关系，只要有间接关系就可以起诉。
4、提起公益诉讼具有历史土壤和实践发展。1954年《人民检察院组织法》就明确规定：人民检察院对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼，赋予检察机关公益诉权，并取得了很好的成效。如1965年，仅黑龙江省由检察机关提起的民事诉讼案件就达55件。此后颁布的《民事诉讼法》及修正案仅保留了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的原则性规定及对检察监督的方式作了规定，将抗诉作为其监督手段。尽管如此，但是从1997年起，中国检察机关就在法律既没有明确禁止也没有明确规定的情况了进行了近十年公益诉讼实践。为国家和社会挽回了大量经济损失，维护了社会公众、不特定多数人的利益。可见，国内司法探索进程为我国检察机关介入公益诉讼提供了丰富的实践、经验积累和成熟的制度。检察机关本身的性质和职能要求决定了其作为公益诉讼主体资格的可能。
5、检察机关具有超然的法律地位。检察机关依法独立行使法律监督权，不受行政机关、社会团体、个人的干涉，与国资委、环保部门等一般行政机关相比具有超然的法律地位，不易受干扰，能较好地履行职责，保证法律的统一正确实施。另外，检察机关拥有一支过硬的法律队伍人才，检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。
（二）建立、完善中国特色社会主义法律体系、制度
十七大报告指出：“深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐。”我们要以十七大精神为指导，不断总结发展实践，加紧建立、完善中国特色社会法律体系，建立适合中国社会主义初级阶段国情的法律制度，无须再吵吵闹闹了，我们要把一切出发点和落实点放在有利于中国经济社会发展大局稳定，有利于维护公平正义，有利于维护最广大人民的根本利益。随着我国经济体制改革的逐步深化，近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生，在一定程度上严重地损害了广大人民群众的根本利益，但是却面临无人有权提起诉讼的尴尬境地。立法机关一方面要借鉴外国经验，进行法律移植，一方面总结我国积累的成功经验、丰富实践，不仅要不断改革创新，而且要敢于大胆打破常规，突破现有框架，大胆创新，完善立法。在修订民事诉讼法和行政法时，在分则中细化，赋予检察机关的公益诉讼权，切实维护公益利益。
（三）建立怎样的公益诉讼制度
在这一点上，许多学者的研究已经进行得十分深入、全面、细致，认为可以三种方式进行：一是提起民事诉讼的方式；二是支持民事诉讼方式；三是检察机关作为法律监督机关的地位，采用检察建议或调解等非诉讼方式。诉讼程序上从立案、起诉等也作了许多有益探讨；对如何对法律进行修改也作了具体阐述，如为了从根本上维护社会的公众利益，应当将民诉法立案的标准予以修改，将原告与本案具有“间接”的利害关系也应当纳入立案的范围之内。 由于理论界对检察机关如何提起公益诉讼作了较为深入的研究，做了较科学的制度构建在此不赘。

参考资料：
［1］吴军，《检察机关公益诉讼主体资格的探析与构建》，2006；
［2］上海市人民检察院第一分院“检察机关参与公益诉讼研究”课题组《检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究》；
［3］崔伟，《检察机关是公益诉讼的适宜主体》，检察日报，2005.12.18；
［4］杨秀清，《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，《南京师大学报（社会科学版）》，2006年06期；
［5］王福华，《我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿》，2003。

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