许昌市人民政府关于印发许昌市人民政府工作规则等三项工作制度的通知
河南省许昌市人民政府
许政[2008]43号
许昌市人民政府关于印发许昌市人民政府工作规则等三项工作制度的通知
各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门:
《许昌市人民政府工作规则》、《许昌市人民政府督促检查工作制度》和《许昌市人民政府办理民情通道反映问题工作制度》已经市政府第33次常务会议讨论通过,现予印发。
二○○八年七月四日
许昌市人民政府工作规则
第一章总则
一、根据《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》(中发〔2008〕4号)、《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院工作规则》、《河南省人民政府工作规则》,结合我市实际,制定本规则。
二、市政府工作的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,执行党的路线方针政策,在省委、省政府和市委领导下,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
第二章组成人员职责
三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。
四、市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
五、市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项,必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
六、副市长按分工负责处理分管工作,受市长委托,负责其他方面的工作,并可代表市政府进行外事活动。
七、市长因公外出期间,由常务副市长主持市政府全面工作。
八、市长助理协助市长或者副市长工作,受市长委托负责某些方面的工作。
九、市政府秘书长在市长领导下,负责安排处理市政府的日常工作,协助落实市政府决定的事项和市长交办的事项。
十、市政府各部门实行局长、主任负责制,由其领导本部门的工作。
市政府各部门在市政府的领导下,根据法律、法规和市政府决定、命令,在本部门的职权范围内,履行行政职责。
审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,团结协作,维护政令统一,不折不扣地贯彻落实市政府各项工作部署。
第三章全面履行政府职能
十一、市政府及各部门要按照国务院、省政府的要求加快政府职能转变,不断提高行政能力,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十二、履行经济调节职能,认真执行国家的宏观调控政策,运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行,着力推动经济发展方式的转变,大力推进经济结构战略调整,努力做到速度与质量、结构、效益相一致,加强生态文明建设,深入推进改革开放,促进本市国民经济又好又快发展。
十三、严格市场监管,保证公平准入,完善监管体系,规范市场执法,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十四、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全本市突发事件应急管理机制。
十五、强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进本市基本公共服务均等化。
第四章实行科学民主决策
十六、市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。
十七、本市国民经济和社会发展计划及财政预算,宏观调控和改革开放的重大政策措施,重要民生问题和社会稳定事项,大额度资金的使用,重大工程和重要项目安排,社会管理重要事务,重要的政府决策、决定及规范性文件草案等,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。
十八、市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项,必须经过深入调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及下级或基层的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。十九、市政府在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
二十、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决定,讲求工作效率,及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查,确保政令畅通。
二十一、涉及全市经济社会发展的重要事项及时向市委报告。
第五章坚持依法行政
二十二、市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。强化法律意识和责任意识,加强依法行政的统筹规划和组织领导,不断提高依法行政的能力和水平。
二十三、市政府及各部门制定命令、决定、意见、办法等规范性文件,必须符合宪法、法律和上级的行政法规、决定、命令,并征求相关部门的意见;涉及两个及以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规范性文件,或由有关部门联合制定规范性文件。各部门规范性文件应当依法及时报市政府备案,由市政府法制机构审查并定期向市政府报告。
二十四、提请市政府讨论的规范性文件由市政府法制机构审查或组织起草,规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
市政府涉及法律的重大决策和事务应经市政府法制机构进行合法性审查。
二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制,推进相对集中行政处罚权和综合执法试点,规范行政处罚裁量权,严格执行本市行政执法责任制和行政执法责任追究制度,有法必依、违法必究,公正执法、文明执法。
第六章推进政务公开
二十六、市政府及各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》,大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。
二十七、市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策,除需要保密的外,应及时公布。
二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和上级规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。应当听证和公示的事项,按照有关规定进行。
二十九、加强电子政务建设,统筹规划、整合资源、服务应用、确保安全,提高政府工作效率和服务水平,为公众参与经济社会活动创造条件。
第七章健全监督制度
三十、市政府要自觉接受市人大及其常务委员会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
三十一、市政府及各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改。
三十二、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。市政府各部门要严格执行《中华人民共和国行政复议法》和规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、行政法规的规范性文件,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
三十三、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,市政府有关部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
三十四、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市长、副市长及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信和市长信箱反映的问题。
三十五、市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。
第八章加强廉政建设
三十六、市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。
三十七、市政府及各部门要严格执行财经纪律,按照本市有关规定规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。
三十八、市政府组成人员要廉洁从政,严格执行中央、省、市有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章会议制度
三十九、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议制度。
四十、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和各局局长、委员会主任、办公室主任组成,由市长召集和主持。市长助理参加会议。其他列席人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻上级领导机关和市委的重要指示、决定和市人民代表大会及其常务委员会的决议;
(二)讨论决定市政府的重大事项;
(三)部署市政府重要工作;
(四)通报工作情况。
市政府全体会议一般每半年召开一次。
四十一、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市长助理参加会议。其他列席人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是:
(一)讨论决定市政府工作中的重要事项;(二)讨论提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案;
(三)讨论通过向省政府报告或请示的重要事项;
(四)讨论通过由市政府制定和发布的重要文件;
(五)通报和讨论市政府其他重要事项。
市政府常务会议一般每月召开二次。
四十二、市长办公会议,由市长或者市长委托有关副市长召集和主持,研究、处理市政府日常工作中的重要问题或专项问题。与会人员根据会议议题和主持人的要求确定。市长办公会议根据需要不定期召开。
四十三、市政府全体会议、常务会议的议题,由分管副市长协调或审核后提出,报市长确定;市长办公会议的议题由市长或副市长确定。会议的组织工作由市政府办公室负责。市政府全体会议、常务会议均编印会议纪要,由市政府秘书长审核,报市长签发;市长办公会议根据需要编印会议纪要,经市政府秘书长审核,由会议主持人审阅,报市长签发。
四十四、市政府会议决定事项需提请市委常委会议研究的,由该议题主汇报单位根据市政府会议确定意见代拟汇报材料,报市政府经分管副市长审签后报市长签发,以市政府名义提交。
四十五、副市长不能出席市政府全体会议或市政府常务会议,向市长请假。市政府全体会议其他组成人员或市政府常务会议列席人员不能参加会议,向市政府秘书长请假,由秘书长汇总后向市长报告,经批准后,可由其他人员代替参会。
四十六、市政府及各部门召开的工作会议,要严格遵守精简会议的有关规定,减少数量,控制规模,严格审批。应由各部门召开的全市性会议,不以市政府或市政府办公室名义召开,不邀请各县(市、区)政府负责同志出席,确需邀请的须报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
四十七、市政府各部门、各系统确需以市政府名义召开的全市性工作会议,需要本系统负责人参加的,由分管副市长批准;需要县(市、区)政府分管领导参加的,由分管副市长提出审核意见,常务副市长批准;需要县(市、区)长参加的,由分管副市长提出审阅意见,经常务副市长审核后报市政府常务会议或市长批准。
第十章公文审批
四十八、各地、各部门的公文处理工作,应当严格执行《国家行政机关公文处理办法》、《河南省国家行政机关公文处理实施办法》和《许昌市政府系统公文处理实施细则》。
四十九、除市长、副市长交办事项和必须直接报送的绝密事项外,各地、各部门一般不得直接向市长、副市长个人报送公文。各部门向市政府报送请示性公文,要抓紧做好有关前期工作,为市政府研究、决策留出必要时间。部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。
五十、各地、各部门报送市政府审批的公文,由市政府办公室按照副市长分工呈批,并根据需要转请其他副市长核批;重大事项报常务副市长、市长审批,或提交市政府常务会议讨论决定。
五十一、以市政府名义制发的公文,由市长签发。以市政府办公室名义制发的公文,一般由市政府秘书长签发;涉及重要工作和事项的,经分管副市长审阅后,由市长签发。
以市政府或市政府办公室名义制发重要的规范性公文,在签发前须经市政府法制机构进行合法性审核并出具意见。
五十二、市政府及各部门要进一步精简公文,属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求市政府批转或市政府办公室转发。市政府办公室转各地、各部门办理的公文,明确提出时限要求的,各地、各部门应当在规定时限内办理完毕;未明确提出时限要求的,各地、各部门应当尽快办理。要加快网络化办公进程,提高公文处理效率。
第十一章纪律和作风
五十三、市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。
五十四、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,须事先报经市政府按程序核准。
五十五、市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向市政府报告。
五十六、市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十七、市政府组成人员要做学习的表率,市政府及各部门要建设学习型机关。
五十八、市长、副市长要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从,减少陪同,简化接待。
五十九、市长、副市长不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题词,因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。市长、副市长出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按本市有关规定办理。
六十、市政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、市长助理、秘书长出差、出访或休假,应事先报告市长,由市政府办公室通报市政府其他领导。
市政府各部门主要负责人外出,应按照有关规定和程序书面向市政府办公室报告,由市政府办公室报分管副市长、市长审批。
市政府直属机构、直属事业单位适用本规则。
许昌市人民政府督促检查工作制度
根据《河南省人民政府督促检查工作制度》和《河南省人民政府办公厅关于进一步加强督促检查工作的通知》精神,为进一步明确工作责任、规范工作程序、提升我市督促检查工作效能,制定本工作制度。
一、督促检查工作范围
(一)省委、省政府、市委、市政府及其办公室公文明确规定需要报告贯彻落实情况的事项。
(二)省委、省政府、市委、市政府会议决定需要落实并反馈结果的事项。
(三)省委、省政府、市委、市政府领导同志讲话、批示需要查办落实并报告结果的事项。
(四)省委、省政府、市委、市政府领导同志以其他形式交办的需要查办落实并报告办理结果的事项。
(五)省、市人大、政协交市政府办理的人大代表议案、建议、政协委员提案。
(六)其他需要督查落实的事项。
二、督促检查工作程序
(一)公文和会议决定事项的督促检查工作程序
1.接国务院、省政府及办公厅公文后,市政府办公室要及时将需要督查落实的内容分解立项,明确承办单位和办结时限,提出办理要求,经主管副秘书长、秘书长审核,报主管副市长或市长同意后,以市政府名义将督查事项及要求交承办单位。2.市政府及其办公室公文下发后,市政府办公室要及时将需要督查落实的内容分解立项,明确承办单位和办结时限,提出办理要求,报主管副秘书长、秘书长同意后,将督查事项及要求交承办单位。
3.《政府工作报告》经市人大审议批准后,市政府督查室要及时对《政府工作报告》涉及的重要工作分解立项,明确责任单位,提出办理要求,经秘书长审核,报市长同意后,以市政府名义将督查事项及要求交承办单位。
4.市政府全会、常务会议、市长办公会议形成纪要后,市政府办公室要及时对会议纪要中需要落实的事项分解立项,明确承办单位和办结时限,提出办理要求,及时将督查事项及要求交承办单位。
5.承办单位要及时、全面、准确地向市政府报告督查事项落实情况,报告内容应包括抓落实的具体实施办法、落实过程中各个阶段的情况、存在的问题以及解决问题的建议等。凡公文和会议明确报告时限的,按照要求的内容和时限及时报告;没有明确报告时限的,公文一般要在1个月内办结,会议纪要一般要在20日内办结。
6.市政府办公室接到承办单位报送的反馈报告后,要及时汇总整理,经主管副秘书长、秘书长把关后,呈送主管副市长或市长阅示。需向省委、省政府及其办公厅反馈的,由政府办公室代拟反馈报告,经秘书长或主管副市长审阅、市长审签后上报。
(二)对领导批示和交办事项的督促检查工作程序
1.市长批转给副市长和各县(市、区)政府、市直有关部门主要负责同志查处的批示件,由市政府督查室办理;副市长的批示件,由政府办公室对口业务科室办理。
2.市长、副市长重要讲话和下基层调研、检查指导工作、现场办公时所作重要指示的事项,由市政府办公室和相关部门负责办理。
3.对领导批示和领导交办事项,市政府办公室要建立督查台帐,明确办结时限,提出办理要求,及时将有关事项交承办单位。省委、省政府领导同志批示及交办事项一般应在15日内办结并报送查办结果;市政府领导同志批示及交办事项一般应在10日内办结并报送查办结果;领导对交办单位有特殊要求的,要特事特办,及时报告查办结果。
4.各承办单位收到领导批示及交办事项后,部门负责人要认真负责,抓紧办理,不得将督查事项批转下属单位办理。要准确把握领导批示精神,按照要求及时向市政府报送查办结果。办理情况报告必须实事求是,事实清楚,结论准确,处理到位,一般应包括承办单位领导对批示件的态度、事件的基本情况、出现问题的原因、造成的主要后果、对有关责任人的惩处、应汲取的教训、举一反三的整改措施等方面的内容。对反映违法违纪的问题,情况属实的,必须有明确的处理意见;需要整改的,必须有具体的整改措施。领导批示及交办事项的查办结果,由承办单位负责同志审签后上报。
5.对承办单位办理情况的报告,市政府办公室要按照工作分工和职责权限,严格把关,对行文不符合要求的,要坚决退回重报;发现办理结果事实不清、结论不准确、对有关责任人处理不到位、没有整改措施或整改措施不具体等问题的,退回承办单位,限期重报。6.各县(市、区)政府、市直有关部门承办市长批示及交办事项的办理情况报告,报市政府督查室,经秘书长把关后呈送给市长;承办单位承办副市长批示及交办事项的办理情况报告,经市政府分管副秘书长把关后,呈送作出批示或交办事项的副市长。对省委、省政府及其办公厅转来需要反馈结果的领导同志批示件,市政府办公室负责草拟反馈报告,经分管副秘书长、秘书长把关,市政府主要领导审签后上报。对国家、省信访局转来的领导同志批示件,按照上级信访有关规定办理;对其他领导同志的批示件和交办的查办件,按来文要求反馈办理结果。
(三)人大代表议案、建议和政协委员提案办理的督促检查工作程序
1.省人大代表建议和政协委员提案交市政府后,由市政府督查室提出拟办意见,经市政府秘书长同意后,按工作职责交承办单位办理。根据承办单位的办理意见,市政府办公室负责草拟办理情况报告,经分管副秘书长、秘书长把关,市政府主要领导审签后回复代表和委员。
2.市人大确定的议案通过后,根据议案的内容,由各分管副秘书长牵头办理,市政府督查室负责催办。在办理过程中,要及时与市人大沟通,及时反馈和报告办理的具体情况。议案办理完毕后,市政府办公室负责草拟议案办理报告,经主管副秘书长、秘书长和分管市长审核同意后,向市人大常委会汇报。
3.市人大代表建议、政协委员提案交市政府后,由市政府督查室按市政府领导分工,将重要建议、提案复印送各位副市长签署办理意见。由市政府督查室分别交各县(市、区)和市直单位办理。市政府督查室要对承办单位的办理情况进行督促检查,掌握办理进度。人大代表建议办理完毕后,市政府督查室负责起草人大代表建议办理情况报告,向人大常委会汇报。
三、督促检查工作要求
(一)坚持实事求是。落实方针政策、工作部署和办理督查事项,应从实际出发,讲求效果,切忌形式主义,要深入现场、深入实际,真正了解实情,为领导决策提供可靠依据;报告落实情况应客观全面,实事求是,查处问题应以事实为依据,以党和国家的方针、政策、法律、法规为准绳,认真负责,妥善处理。
(二)做到优质高效。各级各单位对领导批示件或其他重要公文,必须按规定时限反馈落实情况。从查办事项的催办落实,到办理结果的上报、反馈,每个环节都应认真负责、严格把关。上报落实情况,应紧扣查办内容,讲清情况,做到无偏差、无遗漏。坚持逐级上报,各承办单位的反馈落实情况须经本级主要领导审签并加盖公章后上报,严禁将下属单位的反馈报告直接上报市政府。严格限时办结制度,对情况复杂等原因,难以在规定时限反馈或办结的,要及时向市政府报告原因,并在规定的时限内报告办理进展情况,待结案后再续报查办结果。
(三)实行定期通报。政府督查室每季度要定期以《政务督查》、《督查工作通报》或以其他形式,对各级各部门抓决策落实、办理领导批示件和其他督查工作的情况进行通报。对领导重视、督促检查工作成绩突出的地方和部门予以通报表扬;对领导不重视,反馈不及时、办理结果质量差的或经多次反馈,领导同志仍不满意的地方和部门予以通报批评;对因办理工作不力或弄虚作假,造成严重后果和恶劣影响的,要追究有关单位及其负责人的责任。
许昌市人民政府办理民情通道反映问题工作制度
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探析“执行难”
刘永强
近年来,人民群众对人民法院的不满和意见很大部分来自执行工作。“执行难”已成为人民群众对法院工作不满意,反映强烈的突出问题。各级人民法院虽几经努力,通过采取执行大会战,集中清理等各种形式,不断探索执行方式,不断强化执行工作力度,执结了大批的积案,但执行难的问题都始终没有因此得到根本好转,原因何在?症结何在?出路何在?笔者拟从执行难产生的背景、原因,初探解决执行难的对策。
(一)相当部分执行不能是市场风险的延伸
社会上对“执行难”存在认识误区,认为法院裁判文书所确定的给付内容必须全部得到实现,才算执行完,才算执行不难,否则就是“执行难”。改革开放和社会主义市场经济体制约建立和发展,为人民法院的壮大发展创造了机遇,为审判工作提供了广阔的实践舞台,审判领域的不断扩大,申请执行案件大幅度上升,执行难问题更加突出。相当部分的执行不能其实是市场风险的延伸,市场经济的规律告诉我们,由于市场风险引起的经济纠纷起诉到法院后,市场风险并不当然地化险为夷,而是同时向审判、执行环节延伸。当然,人民法院的审判和执行债权人化解风险不是毫无意义,在债务人能抓住时机及时起诉,及时申请财产保全,在债务人有可供执行的财产,人民法院依当事人申请及时对债务人财产采取必要的措施,是可以减少缓解债权人的风险,但从总体上说,诉讼本身(包括执行)并不能改变当事人所因有的风险,随意改革的深化,社会利益格局的调整,经济生活的无序循环,人民法院成为整个社会各种矛盾的显示屏。因此,在市场经济中,就必须有一部份裁判文书所确定的内容不能实现。而目前正处于经济转型阶段,经济圈中呆帐、坏帐等现象普遍,这一切且原原本本地反映到审判执行当中,因此,我们可以说相当部分的执行不能是社会经济发展的一个缩影。它并非完全意义上的执行难,而是人们对经济的一种期盼,对法院的一种较高的期望。笔者认为,法院在执行程序中只要做到以下三条,就不能认为执行难,一是法院依法采取与案件情况相适应的执行措施;二是法院依据申请人的举证和必要的依职权查证,按法定程序查明被执行人的财产状况;三是除为被执行人保留必要的生活费用及法律规定的其他必要保留的份额外,被执行人可供执行的财产全部执行完毕,而在现实中,由于自身认识存在上述情况的当事人不断到法院要求“执行”,不断上访,这不但无端增加执行人员的工作,还在无形中为其他案件的被执行人作广告,使执法环境进一步恶化。
(二)执行难有深刻的社会原因,而执法外部环境的恶劣,尤其是地方和部门保护主义是造成执行难的重要原因。
(1)被执行人难找。被执行人法律意识淡薄,法制观念浅薄,自觉履行意识差,更有甚者,相当部分执行人不但不履行法律文书所确定的义务,还规避、逃避执行,阻挠、抗拒执行。
(2)协助人难寻。执行是一项系统工作,需要方方面互相协作,由于法律意识淡薄及地方保护思想作崇,法院执行工作有时很难找到积极协助者,贻误了执行战机。
(3)地方和部门保护主义严重干扰人民法院执行工作的正常进行,当前我国的法院和法官的管理体制还存在一些问题,法院隶属于地方,由地方人民代表大会选举产生,对其负责,受其监督,法院直接受地方党委的领导,在用人方面应经其核准同意,法院经费由地方财政直接拨与,在财物上受制约,地方法院还不是“国家设在地方的法院”而是地方的法院,执行工作在某些方面确实很难摆脱地方和部门的干扰。一些地方和部门的领导干部法制观念淡薄,无视社会主义法制统一和尊严,滥用权力,以言代法,以权代法,肆意干涉人民法院的执行工作,案件的执行直接涉及财物的,有些地方和部门缺乏全全局观念,往往为了避免损失,保住既得利益,片面的从维护本地区本部门的经济利益出发,对法院执行工作设置种种障碍,这些都阻挠执行工作的正常发展。
(三)执行立法滞后。目前,我尚无一部较完善的强制执行法,法律对执行工作的规定少而散,最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》也是原则性的多,规定的少,确定性的内容少,对一些问题并没有作出具体详细的规定和有效的措施。如对执行当事人,协助执行人和执行程序一些环节上缺乏法律约束力,对干涉、阻挠、妨碍法院执行工作的行为,没有规定明确的处罚措施,对执行措施,执行方式,执行期限,申请人举证,执行协助,拒不履行的制裁,也尚需具体明确的规定和完善。总的来说,现行的执行立法的效率精神乏弱,没有认识到执行工作与审判工作相比所具有的特殊性,有关的执行规范还不能满足提高执行工作效率的需要。
(四)人民法院内部自身的原因。当前我国执行工作体制不顺是造成执行难的一个重要原因。
1、执行机构缺乏统一指挥,力量分散。目前,人民法院的执行机构都采取审判业务庭的管理形式,各级法院执行庭之间是监督关系,在执行工作中,上下级法院和各法院之间缺乏统一指挥,统一协调,各自为战。使一些相关集中如涉及多个法院的多头案件,不能统筹兼顾,从源头上根本理顺,这还特别表现在异地执行和委托执行问题上,在异地执行时,执行法院的执行人员常常劳命伤财到执行地,由于人在生疏,情况不熟,执行难度很大,求助于当地法院,但因为当地法院与执行法院互相没有约束关系,自身任务又重,缺乏协助执行的积极性和主动性,可协助也可应付,有时出于地方保护主义,就更不想相助了,对这种情况,执行法院也是无可奈何,如果要委托执行那就更难。虽然目前相当部分省市法院设立具有领导关系的执行工作机构,但由于无相关的人事、财政制度配套,仍无法真正形成上下联动的执行网络和“一盘棋”的执行格局,使执行力量形成合力。
2、审判和执行机械分离。当前,虽然人民法院实行审执分离,但划分审判和执行工作的界限在于裁判文书是否生效,审判庭和执行庭的职责也以此为界,这是从概念上来划分审判工作和执行工作,这种划分方法造成在实践中两者相互交叉,审中有执,执中有申,由于当前审判和执行机械的不合理分离,一方面造成对审判和执行监督困难,没有发挥审执分离制度应有的效能,另一方面造成审判和执行工作人为脱节,执行人员在接受案件时,往往要对案情重新熟悉,延误了执行,使被申请执行人常常得以从容转移财产,造成执行难。
3、目前执行工作的制度和方式存在不少问题,限制执行工作的有效开展。一是执行工作不够规范。与审判工作相比,民诉法对执行工作的具体操作和期间的要求没有作出明确的规定和限制,对被执行人采取什么措施均由执行人员自由裁量决定。二是执行工作透明度不够。执行工作由审判阶段的“阳光操作”进入了“暗箱操作”。三是执行方式落后。执行人员包揽了全部被执行人履行能力的调查取证可供执行财产的查找工作,忽略了申请执行人,被执行人在执行程序中应有的法律责任,忽视了调动他们的主观能力作用;四是执行缺乏应有的监督。没有建立起严格的内部监督制约机制,执法的专断性、随意性得不到及时的纠正和监督。
4、执行队伍素质和执行水平不高,执行人员不足,执行装备落后,执行经费有限,人财物的不完备是局限法院法院扩大执行范围和加强执行力度的重要原因。目前大多数基层法院执行力量不足,应有的装备也未到位,可是申请执行的案件却大幅上升,为提高执行效率,常分组执行,在突发事件面前,便显得顾此失彼,穷于招架。有时法院执行人员要用身体、鲜血阻挡凶猛的暴力抗法行为,在报章上我们常看到类似的报道,装备的不完备理是削减执行队伍的战斗力。由于各种原因,执行人员参差不齐,执行水平不高也是现存的问题,也是阻挠执行工作更一步提高的原因之一。
如何克服“执行难”?2000年底召开的全国法院执行工作会议上已作出基调:改革。笔者现谈谈自己的浅见。
(一)坚定信心、大胆改革。
2000年底召开的全国法院执行工作会议上就已达成改革的共识。人民法院执行工作必须改革,改革是执行工作发展的必由之路,而执行机构改革是当前执行工作改革的重中之重,又是强制执行法主体定位的前提和关键,要在高级人民法院辖区内建立健全执行工作统一领导的管理机构,确定执行格局,使执行成为合力,目前部分省市法院成立具有领导关系的执行工作机构就是一种尝试、笔者认为,只要人事、财政等配套改革跟上,这应是当前改革执行工作体制的一种有益的创新、改革。
(二)建设一支坚强有力的执行队伍。
执行是一门艺术,是群众工作和技巧工作相结合的专门工作,而当前执行队伍素质和执行水平不高却限制执行工作进一步开展,建设一支坚强有力的执行队伍是搞好执行工作的人力保证。各级法院要选配精干力量,充实执行队伍,要加强物质装备力量,注重业务培训,提高执行人员的业务素质,加强管理,对执行工作实行规范化管理,提高效率。
(三)强化执行方式改革,加大执行工作力度,按照“全面公开、强化监督、严格规范”的要求进行执行方式改革,以取得社会各界对执行工作的理解和支持,为推动执行工作的发展,解决“执行难”问题提供新的动力。笔者认为可采取以下改革措施:
1、试行开庭执行
2、全面推行执行异议听证制
3、强化被执行人财产申报制
4、建立和完善执行长负责制
5、实行重大事项评议制
6、实行排期执行制
7、加强执行工作监督制度
8、公开督促执行
(四)完善执行立法,加快强制执行法的出台,为执行工作提供法律依据和保障。现行的执行立法已落后于执行工作的需要,缺乏效率精神,应尽快出台强制执行法,为执行工作提供法律保障。
(五)积极争取党委、人大的支持和媒体的配合,创造良好的执法环境。目前执法环境不尽如意,与人民法院的宣传工作不够密切相关。只有得到广泛的社会支持和充分理解,才能给那些拒不执行法院裁决的被执行人强大的压力,只有社会上造就人民法院执行的最佳势态,法院的执行才会产生巨大的效果,出现“峻坡走丸,战功甚博”的效果,营造有利于法院执行的环境,法院有许多工作要做,要主动及时全面向本地党委、人大汇报,向政府和有关部门反映法院执行工作的情况,依靠他们的领导、监督,取得他们的支持,这是一个重要的执行方法,同时要取得媒体的支持配合,营造声势,赢得理解,促进执行。