司法民主及其限制性问题研究

张基奎

近十多年来，司法改革成为我国政治体制改革的重要内容。从目标层次看，我国司法改革的主要包括两个方面：一是确保司法公正（质量）。通过对法院体制、诉讼程序等的完善来保证当事人的话语权，自由处分自己的权益，实现维护社会公平正义的功能。二是提高司法效率。迟来的正义不是正义，通过对司法资源的合理配置，提高审判效率，及时有效的满足当事人的司法需求。可以看出，不论是公正还是效率，在价值取向上都体现了对人的权利的尊重和保护，这也正是社会主义法治的实质精神所在。
尽管经典马克思主义作家认为，司法在本质上是国家专政的工具，但并不否认司法的社会服务功能，至少在人民内部是这样的。司法作为对人民权利的判断权，其判断过程的科学性、判断结果的合理性如何，即对“判断之判断”的问题值得关注。这个问题的实质在于对司法权的制约问题，前提在于社会公众对于司法权有多大程度的信任。
司法民主就是为解决对司法权的制约而提出的，当我们对司法民主化问题进行研究时，也不能回避公众对司法信任状况。从我国目前的情况看，司法的根本权威远没有确立，这里有司法本身的原因，也有政治体制、法律文化等深层次的原因。据有关媒体调查，司法不公成为社会关注的主要热点之一。司法不公是一个复杂问题，包括谁来做出结论说司法不公；司法不公的根源在哪里等。但是，有点是肯定的，当媒体提出司法不公的问题时，人们首先怀疑的是司法主体——法院及其法官们有问题，而不是关注司法环境的复杂性。可以说，司法民主的提出，也与人们认为的“司法不公”有关，试图通过司法民主，借助法院以外的力量来实现本应该由司法力量本身维护的公正。
在本文的开始，我们必须首先了解人们呼吁司法民主的原因。如果司法被包围在被社会不信任的环境中，所谓的司法民主恐怕就是对司法权的分割，司法最终会丧失独立的性格，而沦为“群众运动”、“多数人暴政”。所以，本文对司法民主的研究，首先要建立在对司法予以充分信任的基础上，认为司法的本质是维护公平正义的，司法民主的引入在于更好地实现司法的社会服务功能，而不是对司法权的分割。
一、 司法与民主的关系
司法与民主都属于上层建筑的范畴，从国家的角度，都是为实现国家职能而建立的具体政治制度。马克思主义认为，国家在本质上是一个阶级统治另一个阶级的工具。以军队、监狱、法院等为代表机构都是国家的重要专政工具。国家从产生以后，基本职能在于维护统治阶级的统治地位，暴力机关是必需的。司法从国家开始运行的时候就存在了，而且成为国家的标志之一。
关于民主，它的产生则要比司法要晚的多。主要是资产阶级革命开始后，随着人们对自我的发现、对自由的追求而提出的；资产阶级国家建立以后，成为资产阶级治理社会的基本方式。民主在政治层面的典型体现在于议会制，通过民选代表来实现公众参与社会和国家事务管理的权利；思想基础在于在于对权力制衡。
可以发现，在西方国家，通过建立政治体制来实现民主成为广泛共识。但是，单独在司法领域提出民主化问题还是比较少的。如果说有的话，可能陪审团制度算是一个。但是，陪审团参与案件的审理，主要在于通过普通民众的视角对法律事实的认定，而对该事实最后的法律性判断仍掌握在法官手中。可见，陪审团制度不在于对法律判断权的分享，而只是为了促进事实的认定更接近公众的认知标准。这种对陪审团职能的限制，主要基于司法权独立的高度保护。在他们看来，司法独立才是实现司法公正的根本所在。
由此，我们得出这样的初步结论：第一，司法与民主都是实现国家职能的重要方式；第二，司法与民主产生有先后，并不具有天然的联系；第三，对于司法民主这一命题必须保持科学、谨慎的态度；第四，民主政体是实现司法民主的前提，但是民主政体未必需要司法民主来标识。
这里从我国的实际国情再具体阐释上面的第三、第四点结论。
不论是我国学界还是实务界，司法民主这一命题提出以来，就有广泛的争论。有学者认为，司法的民主化是对司法活动本身规律性特点的违背，会进一步干扰本就十分薄弱的司法独立；但也有人认为，司法民主是社会主义法治的本质性要求，是人民司法的具体表现，是实现司法为民的具体措施。笔者认为，对司法民主这一命题应该从多个角度来观察分析，厘清其中的利弊。一是搞清楚司法民主的目的是什么？是限制或分割司法权，还是为了更好地促进司法本质功能的实现。二是司法民主是实现司法公正的最好选项吗？换句话说，司法不公的根源在于司法不民主吗？三是民主在司法活动中的地位问题，即民主方式下确认的正义就是法律意义的正义吗?这些问题，在后面都将得到论证。
2005年10月国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书在“司法民主”一节中阐述：“多年来，中国不断建立和完善司法体制和工作机制，加强司法民主建设，努力通过公正司法保障公民和法人的合法权益，实现社会公平和正义。”“中国司法在制度和程序上，坚持法律面前人人平等和罪刑法定等原则，通过实行审级制度、回避制度、公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等，维护和实现司法公正，保障人民的民主权利和公民的合法权益。”这里的“司法民主”，其着眼点在于通过司法制度来保障人民民主权利的实现，对人民民主权利的司法保障程度是衡量司法民主的根本标准，司法制度本身的民主程度如何则是次要的。由此，我们可以对以上关于司法民主的争论进行如下归纳：真正的司法民主不在于司法程序的民主程度，而在于通过司法对人民民主权利的维护程度；尽管司法制度的民主对实现司法公正也可能发挥促进作用，但是要以不侵害司法的独立性为前提，人民民主政治在司法领域中的体现也在于此。
二、 司法民主问题
上面对什么是司法民主实际上已经有了基本的概括。这里重点就司法程序民主与司法实体民主的平衡问题进行讨论。
民主是一种社会治理方式，也是一种价值信仰。从治理方式的层面看，民主的内容包括民主决策、民主管理、民主选举、民主监督等，其共同特点在于重视多数人的意见、维护多数人的利益。从该层面把民主引申到司法领域中，得出的结论是：司法活动要重视多数人的意见、维护多数人的利益。这一结论很容易被解读为：对司法审判中的裁判结论要考虑多数人的认知程度、价值标准。尽管我们追求法律裁判的法律效果与社会效果尽可能统一，但是就具体案件而言，如果总是对宏观的社会引导功能过多牵挂，就会忽视对具体案情的查证，最后可能导致为了多数人的正义而牺牲个案的正义。之所以会出现这样的担忧，主要在于司法活动本身的专业性与民主的民众性之间存在冲突，民众的意见未必是专业的法律意见。在法官严格执行法律的前提下得出的法律结论不应受到民众的质疑；如果该法律结论真的有悖于社会良心的话，民众应该要求议会修改法律，而不是得出司法不公的结论。当然，这里的严格执行法律需要多种复杂因素的促成，而这也是科学落实司法民主所需要考察的。
所以，把民主作为一种工作方法引入司法领域必须相当谨慎。从我国的实际情况看，主要表现为：第一，对法官的民主选举。我国法官法规定，审判人员是由相应级别的人大机关来任命的。这种任命尽管和初始意义的选举有区别，但是鉴于人大机关的民意性质，我们可以认为我国法官的产生体现了民意的表达。对法官的民主选举有积极意义，主要在于增强法官的社会责任意识，更好地维护社会公平正义，更重要的是开展司法监督的前提。值得注意的是，民选法官还主要是从宏观正义的角度去考虑的，而在具体案件中更需要法官对具体正义的独立思考。所以，这也是多数其他国家没有采取法官民选的原因之一。第二，对法院和法官的监督。这里的监督渠道是多层次的，比如执政党的监督、人大的监督、政协的监督、群众的监督、舆论监督等。法院是由人民代表大会产生的，法院要向人大负责并报告工作，人大的监督是一种体制化监督，甚至具有权力制约的性质。执政党的监督主要性体现在法院工作要贯彻落实党的基本路线、接受党的政治领导，体现了司法的政治性。群众监督、媒体监督和其他舆论监督都属于社会监督，目前看这种监督没有制度性渠道，处于一种“广场政治”状态。但是，这并不容忽视，由于信息媒质的发达，社会舆论挟持司法判断成为可能，并有了现实例证。
那么，从价值层面看待民主对司法领域的影响是怎样的呢？价值层面的民主在本质上在于人民当家作主，人民的权利得到承认和尊重，并建立比较完善的实现体制。司法作为国家的基本功能之一，在民主政体的国家体系里应当为人民民主权利的实现提供司法保障；司法民主的本质性要义也在于此，即法官坚持以人为本的理念，围绕当事人权利的维护来开展司法活动，对当事人权利义务的法律评价建立在给予当事人充分尊严的基础上。这种尊严体现为当事人在诉讼活动中地位的平等；当事人不因可能承担败诉的后果而被歧视；当事人能够自由表达、处分自己的实体权利和诉讼权利。从我国的对国家本质的宣示看，司法民主主要是价值层面来予以倡导的，这符合人民民主专政的本质精神，也符合马克思主义对司法的基本定性——司法的人民性。
司法民主从根本上讲是价值问题，但也是技术问题。在司法程序民主与司法实体民主的平衡上，我们无疑应当首先强调司法的实体民主，即司法对民主权利的保障程度。但是，这并不意味着司法程序民主没有独立的价值。正如人们对形式正义的追求一样，当对实体民主产生分歧时，人们不妨通过对形式民主的建立和落实形成对司法公正的确信。许多疑难案件在直接追求实体正义上存在很多困难，这时候如果在公开审判、公平对待当事人诉讼权利做得很充分的话，也会达到息诉服判的效果。相反，一些简单的案件由于法官对庭审细节的忽视或者对双方当事人态度迥异，可能引起合理怀疑；即使在程序、实体上都是合法的，败诉的当事人可能也会认为判决不公而上诉或申诉。
三、 社会主义民主对司法的影响
社会主义的司法民主建立两个前提下：一个是民主的阶级性；另一个是司法的人民性。社会主义民主与资本主义民主的本质区别在于是否承认民主的阶级属性。我国的国家性质被表述为“人民民主专政”，明确宣示了我国民主的阶级性以及民主与专政的辨证关系。司法的人民性实质上也是说司法具有阶级性，但具有更丰富的含义。就人民司法的表述而言，人民是司法的主体，维护人民群众的根本利益是司法的根本任务；司法所维护的社会正义在人民司法的视野里就是维护人民群众的根本利益。
我国社会主义民主的基本制度包括人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度和民族区域自治制度，贯穿其中的根本方法是民主集中制和群众路线。社会主义民主对司法的影响主要表现为：
（一）制度层面。一是法院由人大产生并对其负责；二是接受党的政治领导；三是接受政协等民主团体的社会监督。
（二）价值层面。人民司法为人民，简称为司法为民，不仅是司法的民主功能还是专政功能，都以是否维护广大人民群众的根本利益、是否服务经济社会大局、是否契合社会主流价值观念为根本指针。这里的疑问是，司法从法律运行体制上讲是对立法产品的执行，司法所秉承的价值取向是由立法产品的价值取向决定的。司法为民的根本前提是立法产品在体现人民意志、维护人民利益方面具有周延性；在我国法律体系的周延性恰恰还需要加强，此时对法官的理解法律、自由裁量的素质要求更高。而法官队伍整体素质的不如人意又增加了司法为民的障碍。
（三）目标层面。司法的终极目标是维护公正，但是对什么是公正又有许多不同的论述。笔者认为，公正由公平与正义两个要素组成，又具体分为公开、平等、正确、正当四个次要素。对公正的衡量有程序标准，如司法制度公开、审判公开、当事人平等行使诉讼权利；也有实体价值标准，如对法律基本精神的领会与贯彻、对人性的尊重、对自然和社会规律的服从。社会主义的公正观也有自己的特点，至少包括如下内容：一是符合人民群众的根本利益；二是符合先进生产力的发展需要；三是符合先进文化、主流价值的基本追求。司法民主不论从方法层面还是从价值层面都应当为司法公正服务，并把是否有利于司法公正的实现作为评价司法民主正当性的根本标准。
四、司法民主的制度设计
司法制度的设计主要在于提高司法效率、实现司法公正。当把司法民主作为一种制度看待时也要遵循这一原则，实现两项功能：一是整合功能。通过对司法民主的制度设计，整合司法资源，改进司法活动中存在的不足，增强司法机关的社会沟通能力，落实司法裁判的引导、教育功能，树立司法威信。二是限制功能。要注意到民主的方法并不绝对适合于司法活动，司法的民主化可能对司法独立、进而对司法公正产生的干扰。
这里的重点是要处理好司法民主与司法独立的关系。通说认为，司法独立是实现司法公正的根本途径，没有独立的司法就没有真正的法治。从我国目前的司法状况看，司法独立远没有达到社会主义法治所要求的理想状态，制约司法独立的体制性“瓶颈”还没有得到改观。在这种情况下，不论实行司法民主有怎样美好的动机，都会让人担心成为干扰司法独立的又一“紧箍咒”。因此，消除法学家们的担忧应当是在司法民主制度设计中必须考虑的。笔者认为，司法民主与司法的独立也并不是水火不容的，其统一性体现在对司法公正的追求，而对立性的表现有的在于技术层面的协调问题，有的则在于对司法民主与司法独立本身的误读。前面提到，科学、理性的司法民主并不是对司法权的分割，恰恰相反，它以尊重和维护司法权的独立为前提，通过制度性民主路径对司法裁判进行监督、评价；民主方式即使进入司法的程序过程中，也不能越俎代庖，不能把社会公众的意见强加给法官，必须留给法官独立判断的空间。另一方面，司法独立并不要求把法官与社会完全隔离起来，法官更多地体察社情民意可能更有利于他们对案件事实的正确判断；而所谓的独立则主要体现在法官经过专业的法律培训，要树立法律至上的理念，在查清案件事实的基础上，法律是进行裁判的唯一依据。
下面主要从司法程序的层面，就一些体现司法民主的具体制度进行探讨。
（一）司法公开制度。包括两个方面：一是司法制度的公开宣示，让当事人了解诉讼的具体程序、自己在诉讼的角色、地位以及权利义务；二是审判公开，对各类案件以公开审判为原则，通过公开透明的庭审程序，赢得当事人和社会公正的信任。司法公开本身就是“看得见的正义”，为人们观察司法活动提供途径，为当事人维护自身权益提供保障。但是，应当注意到，司法公开要遵循两项限制：其一，公开不是绝对的，必须留给法官充分的私密空间，能够平静地进行独立判断；其二，司法公开赋予公众的知情权在于对案情的知晓，而不是对法官判断过程的知晓，判决书上的说理部分也是法官的独立思考后的“判断结果”，而不是“判断过程”。
（二）人民陪审员制度。我国的人民陪审员制度主要从前苏联借鉴过来的，成为体现人民司法的标识。 2004年8月全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》是对新时期落实人民陪审员制度、促进司法公正的积极探索。根据《决定》的规定，人民陪审员参与社会影响较大的刑事、民事、行政案件或者当事人申请人民陪审员参加合议庭审判的案件。从法理的角度，有两点值得关注：其一，案件的社会影响大小决定了该案件是否有人民陪审员参加审理。一方面反映了司法的权威不高，人民陪审员成为增加裁判权威的砝码；另一方面司法机关的不自信，缺乏有效的社会共同能力，把人民陪审员作为与社会沟通的桥梁。其二，当事人申请人申请人民陪审员参加审理。反映了当事人对司法机关不信任，也是对独立司法权的挑战。
我国的人民陪审员制度与国外的陪审团制度不同，国外的陪审团仅限于对案件事实的审查，而我国的人民陪审员在事实审、法律审上与法官具有同等的权力。《决定》明确规定，人大常委会组成人员，法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关工作人员和执业律师等人员不得担任人民陪审员。这实际意味着非法律人员行使司法权成为可能，是否与司法权的专属性、司法活动的专业性产生冲突呢？这是学界和实务界许多人反对人民陪审员制度的主要理由。
（三）合议庭与审委会制度。这两项制度是执行民主集中制的典型，是司法民主在法院内部的体现。在合议庭制度中，审判长、审判员（人民陪审员）的权力是同等的，对案件评议时，都可以就案件事实、法律适用发表意见。一般先由陪审员、审判员发表意见，然后由审判长发言。如果合议庭的成员意见不一致，应当开展讨论，以少数服从多数的原则如实记录在案，最后形成多数意见作为判决的定论。合议庭制度的建立主要基于在案情复杂的情况下集思广益，准确认定事实，形成正确判断，减少错案。但是，长期以来，我国合议制流于形式，在审判实践中一直存在着名为合议庭审判、实为单个法官独自办案、三人署名的习惯做法。因此，就大多数案件而言，名义上是合议庭审理案件，实际上每一个具体只有一位承办人，由承办人对案件的事实和法律负重要责任。从庭前准备、证据调查到案件裁决的基本意见都是由承办人一人独立完成，其他合议庭成员并不直接参与审判活动，只是在最后评议案件时，凭阅卷和承办人的汇报意见，就承办人的裁决意见进行表态而已。 可以看出，在合议庭制度中，司法民主还需要加强。
经过合议庭的重大疑难案件，院长认为有必要，可以提交审判委员会讨论决定。审委会讨论案件的规则与合议庭相似，采取少数服从多数的原则，在抵御司法干预、保障司法独立等方面起到重要作用。但是也存在审、判分离等缺陷。
五、 司法民主的限制性问题
本文对司法民主问题始终采取谨慎态度，既要肯定司法民主在价值层面的积极意义，又要防止民主方式对司法独立的干扰。这里重点就对司法民主误读典型问题进行阐述。
（一）司法大众化。社会主义司法的本质特征是人民性，即把维护人民群众的根本利益作为根本目标。司法民主建立在司法的人民性的基础上，但是不论是司法民主还是人民司法，都是建立在遵循司法本身的专业性规律的基础上的，特别要主要防止“全民司法”、“群众式司法”的大众化倾向。
司法大众化与司法人民性有根本区别。司法大众化，首要的表现是公众成为“法官之法官”，司法裁判的正当性由公众决定；其次是公众直接参与司法活动，典型的表现就是公审大会，让群众直接分享司法权；再者是司法丧失专业性，对当事人是非评判的依据是“群众感觉”、“群众习惯”等不确定的东西。
司法人民性主要着眼于司法的内在本质特征，通过对司法本质特征的发现，提示司法活动应当坚持的根本方向。科学的司法民主要贯彻司法的人民性，坚持司法为民的宗旨，才能避免司法大众化的歧路。
（二）司法政治化。社会主义司法具有鲜明的政治性，表现为法院要坚持党的政治领导，在司法活动中贯彻落实党的路线方针和政策；要服务经济社会发展的大局，为社会主义初级阶段的中心任务提供司法保障。司法的政治性不等同于司法政治化。尽管司法活动在本质上也属于政治活动的范畴，但是，司法独立于其他政治系统是现代法治的重要符号，而司法政治化恰恰使司法成为政治的附庸。
司法政治化的特点是：其一，司法为特定的政治任务服务。比如上世纪八十年代的严打活动。其二，司法活动为了政治需要而违背法律基本原则。其三，司法政治化的实质是人治。
（三）司法民意化。司法裁判要符合主流民意所表达的价值，实现社会效果与法律效果的统一。司法的社会性首先是由司法本身的历史任务决定的，通过司法建立比较稳定的价值标准体系，维持社会关系的稳定；其次司法的社会性在于引导社会、教育公众，为公众提供可预期的行为模式和社会关系模式；最后，司法的社会性以坚持司法的法律专业性为前提。与之相比，司法民意化的典型表现在于民意挟持司法，在司法作出裁判前，民意通过各种渠道影响司法判断，实现“多数人的暴政”。司法民意化看起来具有司法民主的特征，但这种民主形式往往是混乱的，甚至具有欺骗性。特别是当媒体裹挟民意的情况下，法官在“民意媒体”的监督下很难顶住民意的压力，作出独立的判断。

总的来说，司法民主是社会主义法治的本质要求，通过司法民主实现对人民民主权利的司法保障；但是，司法活动专业性要求司法的职业化，而不是大众化，要防止“大民主”的方式对司法独立的干扰。司法民主的制度设计是否科学，要以是否促进司法公正的实现为根本标准。

江苏省无锡市人大常委会


无锡市第十四届人民代表大会常务委员会公告第22号


　　《无锡市城乡规划条例》已由无锡市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2011年8月26日制定，经江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年9月23日批准，现予公布，自2012年1月1日起施行。


　　　　　　　 　　　　　　　　　　2011年9月23日



无锡市城乡规划条例

　　（2011年8月26日无锡市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议制定 2011年9月23日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）



第一章 总 则

　　第一条 为了科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，促进城乡经济和社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条 本市行政区域内城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及相关城乡建设活动，应当遵守本条例。
　　第三条 城乡规划的制定和实施，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，优化城乡空间布局，发挥历史文化和山水资源优势，引导新兴产业发展，改善人居环境，并符合防灾减灾和公共安全的需要。
　　第四条 各级人民政府应当加强对城乡规划工作的领导，根据城乡规划工作的需要，加强规划管理机构建设，将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
　　第五条 市、县级市人民政府设立的城乡规划委员会为议事协调机构，负责审议、协调城乡规划制定和实施中的重大事项。
　　城乡规划委员会的组成形式和议事制度由同级人民政府决定。
　　第六条 市、县级市城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
　　市、县级市城乡规划主管部门可以根据工作需要设立派出机构，负责指定区域内城乡规划管理的具体工作。
　　镇人民政府依法做好城乡规划的相关工作。
　　发展和改革、建设、国土资源、交通运输、水利、环境保护、公安、民防、住房保障和房产管理、市政和园林、城市管理、文化（文物）等有关部门应当按照各自职责，共同做好城乡规划的相关工作。
　　第七条 鼓励开展城乡规划科学技术研究，推广和应用先进技术，加强城乡规划管理信息化建设，提高城乡规划的科技水平和管理效能。
　　市、县级市城乡规划主管部门可以依据国家、省有关标准和规范，制定城乡规划管理的实施性技术规定，向社会公布后实施。

第二章 城乡规划的制定和修改

　　第八条 市人民政府组织编制市城市总体规划，由省人民政府审查同意后，报国务院审批。
　　县级市人民政府组织编制县级市城市总体规划，经市人民政府审查同意后，报省人民政府审批。
　　镇人民政府组织编制镇的总体规划。省人民政府确定的镇的总体规划，由市或者县级市人民政府审查同意后，报省人民政府审批；其他镇的总体规划，报市或者县级市人民政府审批。
　　第九条 市、县级市人民政府组织编制的总体规划，应当在报送审批前先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
　　镇人民政府组织编制的镇的总体规划，应当在报送审批前先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
　　规划组织编制机关报送审批市、县级市城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。
　　第十条 镇人民政府组织编制村庄规划，报市或者县级市人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
　　第十一条 市、县级市城乡规划主管部门和其他有关部门可以依据城市总体规划，编制综合交通、绿地系统、河湖水系、历史文化名城、公共服务设施、基础设施、产业布局、环境保护、综合防灾、地下空间等专项规划，报本级人民政府审批。
　　市、县级市人民政府在审批城乡规划主管部门组织编制的专项规划时，应当征求其他有关部门的意见。市、县级市人民政府在审批其他有关部门组织编制的涉及城市总体规划的专项规划时，由城乡规划主管部门就专项规划是否符合总体规划的要求提出审查意见。各类专项规划之间应当相互衔接。
　　法律、法规对专项规划编制和审批另有规定的，从其规定。
　　第十二条 国家级、省级历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护规划的编制和审批按照国家和省有关规定执行。
　　市、县级市人民政府组织城乡规划主管部门和文化（文物）行政管理部门编制市、县级市历史文化镇村保护规划，划定保护范围。
　　历史文化镇村所在地的区或者镇人民政府应当根据批准的保护规划，编制修建性详细规划。市、县级市城乡规划主管部门应当会同文化（文物）行政管理部门组织专家对修建性详细规划进行论证，并报市、县级市人民政府批准后及时向社会公布。
　　第十三条 市、县级市城乡规划主管部门会同建设、民防行政主管部门依据城市总体规划，组织编制城市地下空间开发利用规划，经征求有关部门的意见后，报本级人民政府审批。
　　地下空间开发利用规划应当对地下的交通设施、人防设施、公共服务设施、市政管网、需保护的文物及其他地下建筑物、构筑物等进行统筹安排，并与地面相关设施合理衔接。控制性详细规划应当落实地下空间开发利用规划的有关内容，合理确定地下空间的功能定位、空间范围和开发强度等要素。
　　第十四条 市、县级市、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，并报城市、镇总体规划审批机关备案。
　　土地储备、土地供应和相关建设活动，应当与近期建设规划相协调。
　　第十五条 市、县级市城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
　　镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报市或者县级市人民政府审批。
　　第十六条 市和县级市城乡规划主管部门以及镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划，报市或者县级市人民政府审批。特别重要地块的修建性详细规划，市或者县级市人民政府在审批前，应当报经同级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会的审议意见交由市或者县级市人民政府研究处理。
　　重要地块和特别重要地块的确定，应当经城乡规划委员会审议。
　　第十七条 城乡规划主管部门可以根据需要组织编制城市设计，指导城市建设。
　　总体规划阶段和控制性详细规划阶段的城市设计成果，作为城市总体规划、控制性详细规划的组成部分，按照本条例第八条、第十五条规定的审批程序报批；单独编制的特定地区的城市设计，可以报市、县级市人民政府批准。
　　第十八条 城乡规划组织编制机关和单位，应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。
　　本市行政区域外的省内城乡规划编制单位承担本市行政区域内的城乡规划编制工作，属于编制城市总体规划的，应当向市城乡规划主管部门备案；属于编制其他城乡规划的，应当向任务所在地的市或者县级市城乡规划主管部门备案。
　　第十九条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案在政府网站、新闻媒体、规划展示固定场所或者通过其他方式予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；公告时间不少于三十日。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
　　组织编制机关应当充分考虑专家、公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
　　第二十条 经依法批准的城乡规划，组织编制机关应当自批准后三十日内，在政府网站、新闻媒体、规划展示固定场所或者通过其他方式向社会公布。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
　　第二十一条 城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当每五年组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取座谈会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告，并附具征求意见的情况。
　　市、县级市城乡规划主管部门应当按照国家和省有关规定，建立控制性详细规划动态维护制度，报本级人民政府批准后执行。
　　第二十二条 经依法批准的城乡规划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自修改；符合法定修改情形的，应当按照法律、法规规定的制定程序报批，并重新向社会公布。
　　控制性详细规划不得改变城市、镇总体规划的强制性内容；需要改变城市、镇总体规划的强制性内容的，应当先按照程序修改城市、镇总体规划。
　　修建性详细规划应当符合控制性详细规划，不得改变控制性详细规划的强制性内容。

第三章 城乡规划的实施

　　第二十三条 土地利用和各项建设必须符合城乡规划，服从规划管理。任何单位和个人不得违反城乡规划进行建设。
　　第二十四条 根据国家规定需要申请选址意见书的建设项目，建设单位应当在报送有关部门批准或者核准前，持下列材料向城乡规划主管部门申请核发选址意见书：
　　（一）包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等情况说明的选址申请书；
　　（二）批准类建设项目的项目建议书批复文件，核准类建设项目的项目申请报告或者可行性研究报告；
　　（三）标明拟选址位置的地形图；
　　（四）法律、法规规定的其他材料。
　　选址意见书的内容，应当包括建设项目的选址位置、用地面积、建设规模和规划要求，附选址位置图。
　　可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。
　　第二十五条 国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划、修建性详细规划确定拟出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
　　规划条件应当明确出让地块的位置、范围和面积，使用性质，容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、出入口方位、停车泊位、建筑节能、各类规划控制线、必须配置的公共服务设施和市政基础设施、地下空间开发利用等规划要求，以及开放空间、建筑风格和色彩等有关规划引导要素，并附规划用地红线图。需要建设单位编制修建性详细规划的，应当在规划条件中予以明确。
　　规划条件的有效期为一年。超过有效期的，应当在出让公告前重新核定规划条件。
　　未经城乡规划主管部门确定规划条件，不得出让国有土地使用权。国有土地使用权出让合同不得改变规划条件。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。
　　第二十六条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：
　　（一）建设用地规划许可证申请书；
　　（二）建设项目选址意见书；
　　（三）建设项目批准、核准或者备案文件；
　　（四）国土资源行政管理部门出具的国有建设用地证明材料；
　　（五）法律、法规规定的其他材料。
　　建设用地规划许可证的内容，应当包括建设用地的位置、范围、性质、面积和建设规模等，并附规划用地图。
　　建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向市、县级市国土资源管理部门申请用地。
　　第二十七条 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：
　　（一）建设用地规划许可证申请书；
　　（二）建设项目批准、核准或者备案文件；
　　（三）国有土地使用权出让合同；
　　（四）法律、法规规定的其他材料。
　　城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。
　　取得建设用地规划许可证的单位或者个人，因转让通过出让方式取得的国有土地使用权等原因，致使建设主体名称变更的，应当持国有土地使用权转让合同，变更后的建设项目批准、核准、备案文件，原建设用地规划许可证，向城乡规划主管部门申请换发建设用地规划许可证。
　　第二十八条 改建、扩建已经建成并投入使用的建设项目，涉及改变原规划确定的用地性质或者提高容积率的，建设单位或者个人应当持有关主管部门的项目批准、核准、备案文件和相关材料，向市、县级市城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。涉及相关国有土地使用权划拨或者出让事项的，还应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。
　　城乡规划主管部门对改建、扩建项目在核发建设用地规划许可证前，应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证。因改建、扩建对利害关系人合法权益造成损失的，建设单位或者个人应当依法给予补偿。
　　第二十九条 需要临时用地的，应当经市、县级市城乡规划主管部门核发临时建设用地规划许可证后，向同级国土资源行政管理部门申请办理临时用地手续。批准临时用地，不得影响城乡规划实施、妨碍城市安全。
　　临时用地规划许可的有效期一般不得超过两年。确需延长的，应当在期限届满之日的三十日前，向城乡规划主管部门申请办理延期手续，延长的期限不得超过一年。临时用地的批准期限不得超过临时用地规划许可的有效期。
　　因城市建设需要或者临时用地使用期限届满，临时用地的使用单位或者个人应当负责恢复原状，归还用地。
　　第三十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证：
　　（一）建设工程规划许可证申请表；
　　（二）建设项目批准、核准或者备案文件；
　　（三）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，提供房屋产权证明；
　　（四）建设工程设计方案；
　　（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；
　　（六）法律、法规规定的其他材料。
　　城乡规划主管部门应当就建设工程设计方案提出审核意见。建设单位或者个人应当根据经城乡规划主管部门审定的建设工程设计方案编制施工图设计文件。
　　第三十一条 有下列情形之一的建设工程修建性详细规划、建设工程设计方案，城乡规划主管部门应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：
　　（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；
　　（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区范围内的；
　　（三）修改经审定的建设工程修建性详细规划、建设工程设计方案的。
　　公示的时间不少于十日。
　　第三十二条 在村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当按照法律、法规的规定申请办理乡村建设规划许可证。
　　第三十三条 建设单位或者个人在申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证前，涉及其他审批事项的，应当按照有关法律、法规的规定办理。
　　城乡规划主管部门在办理规划审批手续时，按照法律、法规的规定需要征求有关部门意见的，应当征求有关部门的意见。
　　第三十四条 需要分期建设的住宅项目，建设单位应当在修建性详细规划、建设工程设计方案中提出分期建设的批次、用地范围、建设规模和配套设施等内容，并确定同步建设的基础设施和公共服务设施的建设时序。
　　第三十五条 开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续；涉及地下建设用地使用权划拨或者出让事项的，还应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。
　　与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。
　　第三十六条 各类管线的布置应当符合国家有关规定和技术规范的要求。
　　新建或者改建附建于城市道路的各类地下管线设施，应当与城市道路新建、改建、扩建、大修工程同步规划、建设。现有的架空管线，应当根据规划结合建设工程同步转入地下。鼓励建设管线共同沟。
　　为了公共利益需要修建的管线等市政基础设施按照规划确需穿越相关用地的，建设单位应当在申请办理建设工程规划许可证前，征求土地所有权或者使用权人的意见。
　　第三十七条 在城市、镇规划区内进行临时建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。
　　临时建设不得妨碍城市交通和公共安全，不得影响城市景观和周围建筑物的使用，不得影响近期建设规划和控制性详细规划的实施，不得擅自改变使用性质。
　　临时建设工程规划许可证的有效期一般不得超过两年。确需延长的，应当在期限届满之日的三十日前，向城乡规划主管部门申请办理延期手续。批准延期的次数不得超过一次，延长的期限不得超过一年。
　　因城市建设需要或者临时建设使用期限届满，建设单位或者个人应当自行拆除临时建（构）筑物。
　　第三十八条 建设工程开工前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请验线。城乡规划主管部门应当组织具有相应测绘资质的单位进行验线；符合要求的，方可开工。
　　建设工程在地下工程基础完工时，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请基础验线。城乡规划主管部门应当组织有相应测绘资质的单位进行基础验线；符合要求的，方可继续施工。
　　第三十九条 建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当按照法律、法规规定的要求，向城乡规划主管部门和其它相关部门申请办理相关变更手续。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
　　对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。
　　申请变更的内容涉及利害关系人的，城乡规划主管部门应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。
　　第四十条 建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持下列材料向城乡规划主管部门申请规划核实：
　　（一）建设工程规划核实申请表；
　　（二）建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证；
　　（三）建设工程验线证明文件；
　　（四）相应测绘资质的单位出具的建设工程竣工测绘报告；
　　（五）法律、法规规定的其他材料。
　　规划条件和规划许可内容确定应当同步配套建设的基础设施、公共服务设施、管线工程，建设单位或者个人应当一并向城乡规划主管部门申请核实。
　　未通过建设工程规划核实的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。
　　第四十一条 在历史文化镇村内从事建设活动的，应当符合历史文化镇村保护规划的要求，按照《无锡市历史文化遗产保护条例》的规定办理相关手续。

第四章 监督检查

　　第四十二条 市、县级市人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。
　　第四十三条 市、县级市人民政府和镇人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。市、县级市人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会根据需要，可以作出相应的决议、决定。
　　第四十四条 建设单位或者个人应当在施工现场醒目位置设置公示牌，接受公众监督。公示内容应当包括建设工程规划许可证样本以及经审定的建设工程规划设计方案总平面图、主要建筑的立面图等。公示时间，自建设工程开工之日起至通过规划核实止。公示期间，建设单位或者个人应当保持公示牌完好。
　　第四十五条 区、镇人民政府和街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时依法采取相应措施予以制止，并配合城乡规划主管部门予以处理。
　　居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并及时向城乡规划主管部门或者区、镇人民政府报告。
　　第四十六条 任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合城乡规划的要求向城乡规划主管部门查询。
　　任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门应当依法及时受理、查处。

第五章 法律责任

　　第四十七条 违反本条例第十八条第二款规定，本市行政区域外的省内城乡规划编制单位在本市行政区域内承担规划编制任务未备案的，由城乡规划主管部门责令改正。
　　第四十八条 设计单位有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令限期改正，处以合同约定的设计费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，提请原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：
　　（一）未按照城乡规划主管部门核发的选址意见书或者建设用地规划许可证进行设计的；
　　（二）违反城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证提供施工图纸的；
　　（三）违反有关标准、规范和城乡规划管理技术规定进行设计的。
　　设计单位有前款规定情形，经两次以上处罚但未被吊销资质证书的，三年内不得在本市行政区域内承接设计任务，其违法承接设计的施工图纸，建设行政主管部门不予审核。
　　第四十九条 违反本条例第三十八条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，可以处一千元以上五千元以下的罚款：
　　（一）未经验线或者验线不符合要求，擅自开工的；
　　（二）未经基础验线或者基础验线不符合要求，擅自继续施工的。
　　第五十条 违反本条例第四十四条规定，建设单位或者个人未在施工现场醒目位置设置符合要求的公示牌的，由城乡规划主管部门责令限期改正。
　　第五十一条 未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处以违法建设整体工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程整体造价百分之五以上百分之十以下的罚款。
　　前款所称无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形，包括：
　　（一）占用城市道路、消防通道、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；
　　（二）占用风景名胜区、各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；
　　（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；
　　（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台以及配建的停车场地进行建设的；
　　（五）擅自在已经建成并交付使用的住宅区内新建、扩建、改建建（构）筑物的；
　　（六）擅自在城市道路两侧进行建设，严重影响城市景观的；
　　（七）其他无法采取改正措施消除影响的。
　　第五十二条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价百分之五十以上一倍以下的罚款：
　　（一）未经批准进行临时建设的；
　　（二）未按照批准内容进行临时建设的；
　　（三）临时建（构）筑物超过批准期限不拆除的；
　　（四）擅自改变临时建（构）筑物使用性质的。
　　因城市建设需要拆除临时建（构）筑物，建设单位或者个人未自行拆除的，由城乡规划主管部门责令限期拆除。
　　第五十三条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的市、县级市、区人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
　　第五十四条 违反本条例，法律、法规另有处罚规定的，从其规定。
　　本条例规定的行政处罚事项属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。
　　第五十五条 城乡规划主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

　　第五十六条 本条例自2012年1月1日起施行。2004年11月26日无锡市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议制定、2004年12月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准的《无锡市城市规划条例》同时废止。