【摘 要】 基于复杂原因，国内大行其道的BT模式的概念同国际惯例不相同，国内学术界和实务界等业内人士对BT的理解也有区别（歧义）。笔者认为国内BT实践其实是政府以BT名义要求承包商（或投资人）行垫资施工之实，由于国内BT模式存在巨大争议及风险，国内BT模式屡次受到中央政府的管制，2012年12月底，财政部联合发改委、银监会和人民银行等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称463号文），463号文将使一些BT项目甚至有些地方政府融资平台公司陷入窘境，投资者将面临不能获得政府如期回购或必须中途退出的风险，引起参与基础设施项目投资建设各方的广泛关注。由于角度不同，对463号文关注角度也不同，463号文对建筑企业及BT项目意味着什么？笔者提出自己的见一孔之见供业内人生参考。

【关 键 词】 463号文 BT BOT PPP/PFI PF2 政府投资项目

一、引言

笔者从上海建纬（武汉）律师事务所转所到北京盈科（武汉）律师事务所前后就一直关注2012年12月，财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称463号文），463号文目标直指地方政府与融资平台违规融资。463号文对国内BT项目影响重大，对此笔者十分关注。转所后研读多篇业内人士的文章特别是研读2013年第四期（总第296期）《施工企业管理》“463号文-强心针还是冲击波”系列文章收获颇多，也提出自己的观点及商榷意见，供对BT感兴趣的人士参考。

二、如何理解财463号文对BT项目的影响

财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发了财预[2012]463号“关于制止地方政府违法违规融资行为的通知”，如何理解该通知呢？

1、463号文主要的是约束地方政府的，并不是针对BT项目的。从463号文标题就可以得出463号文目标直指地方政府与融资平台违规融资。笔者认同巴曙松的观点，财政部等四部委联合发布463号文主要出发点是“提示风险，制止地方政府的违法违规融资行为，特别是摊派集资等”。

2、463号文不是针对BT项目，但是该文对正在实施的BT项目和将来准备实施BT项目影响重大。

463号文规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划”,但目的是“切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务”不是具体针对BT项目的。

3、笔者实在不苟同有人指责463号文中“采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的”表述将代建制与BT混为一谈的观点。

首先，笔者认为，虽然463号文将代建制同BT放在一起确实显得不伦不类，但我们不应该苛求财政部官员精通工程建设模式（其实在国内清楚BOT/BT抑或PPP/PFI模式的人还确实不多），但是如果将“采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）”的表述放在463号文“二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为”下理解，可以得出463号文并没有纠结代建制或BT定义，463文立论高度更高。笔者十分欣赏463号文提出“以回购方式举借政府性债务行为”的表述，“回购方式”表述颇具创新意思！从此我们可以将中国式BT模式称之为“回购模式”。

其次，笔者不认同的是，有人称“463号文出台后，代建单位携资金以BT模式投资人的身份参建政府项目，这种代建与BT相结合的代建投资模式创新，不仅使项目实施各阶段的管理更加流畅和专业化，同时也很好地解决了政府基础设施需求和投入不足的矛盾，无疑具有其特有的制度和政策优势”贻笑大方，将代建制同BT如此混同确让人接受不了，如此讲法仅仅从逻辑上分析就讲不通：如果“代建单位携资金以BT模式投资人的身份参建政府项目”，那么代建单位就不具有“代建单位”法律身份了，该项目就不是“政府项目”（或者政府投资项目）。笔者建议专家将精力放在BOT或者PPP/PFI(PF2)上，BT模式充其量也就是BOT低端模式。笔者实在不认同（不提倡）为了规避法律去“创新”。

4、463号文发布不是“新政”。

463号文相比较之前的多个文件规定，尤其是2010年国务院19号文以及四部委412号文，“463号文”创新有限，多数是重申强调，至多是细化，谈不上新政，新政的讲法是博眼球的讲法。

5、463号文出台后可以继续做BT，但是BT项目会减少，BT的路将越走越窄，PFI项目（BOT）项目应该取而代之占据主流。

首先，463号文未涉及依靠非财政性资金回购项目，463对依赖财政性资金的公益项目做了限制性规定，举重明轻，涉及非公益性项目再依赖财政性资金难度自然加大，回购项目数量自然会减少。

其次，政府财力是有限的，政府可以适度举债从事公益性项目。社会财力则是无限的，对非公益类项目则可以放开由民间资本进入，是否采取BT模式由当事人决断，这也符合国务院“新36条”和各部委相继出台的鼓励民间资本进入垄断性行业的细则文件都对民间资本介入公共产品投资持热情欢迎态度，463号文应该对民间资本是个利好。

第三，笔者认为，虽然BT模式在相当长的时期内虽然仍有其发挥作用的余地和空间，必须要由政府直接经营的才可以采取BT模式，比如国防项目必须由政府负责运营。如果不是必须由政府直接经营的均可以采取非BT模式（BOT等模式），英国监狱都可以由私营公司负责运营采取BOT模式。水利项目、城市轨道交通项目可以采取BOT/BOO（PFI/PF2）模式，经营性项目比如城市综合体项目其实更应该采取BOT/BOO（PFI/PF2）模式而不是BT。不要再奢谈什么“创新模式”了，BT模式在中国就是个怪胎，应该将目光及精力放在英国已经非常成熟的PFI模式（现在是PF2模式），英国政府追求的是物有所值（value for money），直接购买服务而对直接运营基础设施不再感兴趣！中国地方政府对直接经营工程资产还是情有独钟，乐此不疲，政府观念不转变的话，民营资金进入基础设施、公益项目都是空谈。如此才可以跳出463号财政性资金诸多管制及限制，不要再仅仅盯着政府财政资金、政府担保（土地使用权抵押）。非财政资金足够大的了！市场的终究会归市场。

三、正确理解BT内涵及外延是深入理解463号文对BT影响的前提

1、本文仅仅是从463号文对BT影响这个角度展开讨论的。笔者认为，如果要深入理解463号文对BT的影响，正确理解BT概念的内涵及外延是前提条件。BT不是中国概念，BT是Build（建设）和Transfer(转让)两个英文单词的缩写，要准确的理解BT概念，必须要同BOT结合，换句话讲正确理解BT绕不开BOT这个中国人耳熟能详的名词。

2、BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。BOT模式在国际上现在得到广泛的运用，发达国家多使用PPP的概念, 联合国、欧盟的相关文件也是大量的使用PPP的概念。PPP是英文"Public-Private Partnerships"的简写，中文直译为"公私合伙制"，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。英国多用PFI模式，现在则是PF2模式。

3、BT定义。1990年，菲律宾国会颁布了亚洲第一个BOT法，即“共和国法案6957号”(REPUBLIC ACT NO. 6957)。在该法的第二条中当时只定义了BOT、BT两种模式。1994年菲律宾国会重新颁布了BOT法 ( REPUBLIC ACT NO. 7718 )，菲律宾的BT定义：在 REPUBLIC ACT NO. 7718 第二条中定义了BOT、BT、BOO、BLT、BTO、CAO、DOT、ROT、ROO共9种模式。该法第2条[c]款定义了BT:“建设-转让——一种契约性安排，项目建议人据此承担授予的基础设施或发展设施的融资和建设，并在建成后将它转让给政府机关或地方政府有关单位，后者按商定的分期付款时间表，支付建议人在项目上花费的总投资，加上合理比例的利润。这种安排可应用于建设任何基础设施或发展项目，包括关键设施，由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营。”这个或许是世界上第一个BT法律定义。但国内介绍多遗漏了菲律宾BOT法BT定义中后面关键一句话“由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营”，正是由于“由于安全或战略的原因，这些设施必须由政府直接经营”才省略了一个O（运营），换句话讲，BT是BOT的一种，BT同BOT本质其实并无原则区别，区别在于BT没有运营阶段，少了个O。

4、“政府投资项目”不应该采取“BT模式”。“政府投资项目”不同于“政府项目”，按照王守清博士的观点：BT实际上是“承包商垫资承包”或“政府延期付款”，属于异化BT”(《特性经营项目融资（BOT、PFI、PPP）》一书第19-20页)！如何理解王博士的“异化BT”的提法？笔者理解，“异化BT”更准确的讲法是“政府投资项目”“承包商垫资承包”异化！中国十多年风生水起的BT模式实质仍是承包商垫资施工（承包），仍属传统施工模式。按照英国相对规范及成熟标准来分析，BT或BOT均是“私人融资项目”，也就是说，无论BOT抑或BT，融资责任不是在政府一边。虽然BT模式是目前国际通用融资建造模式BOT族中的一种，但BT并不是所谓的“被广泛应用于大型基础设施项目及其他由政府直接经营的工程设施项目”，英国现在所谓“政府项目”过半采取PFI模式而不是中国（特别是地方政府）情有独钟的BT模式，还有一半是采取传统模式。“政府投资项目”同“BT模式”是天然矛盾及对立的。笔者建议对此感兴趣的读者研读建纬朱树英律师《工程合同实务问答》（修订版）（2009年11月修订，第7次印刷）一书中《政府投资项目不适用BT建设方式及其相应对策》一文。虽然笔者赞同朱律师“政府投资项目不适用BT建设方式”结论，但是笔者得出结论的路径却不同于朱律师。限于本文篇幅在此不展开。

四、就BT单独立法的建议行不通。

现在都在强调顶层设计。根据国际上工程实践及经验，BT就如同小灵通一样从来都不是一个主流，就BT单独立法的建议不是一个行得通的好建议。联合国工业发展组织的《建设-经营-转让(BOT)项目发展基础设施的指南》(BOT指南1996年)、联合国国际贸易法委员会的《私人融资基础设施项目法律指南》(PFI法律指南2000年)、联合国国际贸易法委员会2003年的《私人融资基础设施项目示范立法条款》等相关文件是顶层设计人士必读的文件。

江西省人民政府


江西省城市绿化管理办法
江西省人民政府



第一章 总则
第一条 为促进城市绿化事业的发展，改善城市生态环境，加强城市文明建设，根据国务院《城市绿化条例》和有关法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于全省城市规划区内绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 本办法所称城市绿化是指在城市中进行的植树、种草、栽花、育苗、园林设施建设及其管护等活动。
本办法所称城市绿地包括：公园、广场、街旁绿地等公共绿地，单位附属绿地，居住区绿地，花圃、草圃苗圃等生产绿地，防护绿地和风景林地。
第四条 省建设行政主管部门负责全省城市绿化行政管理工作。城市人民政府城市绿化行政主管部门负责本行政区域内的城市绿化工作。
第五条 城市公民都应当依法履行义务植树和城市绿化的义务，爱护绿化成果，有权制止损害绿化的行为。
第六条 对在城市绿化工作中作出显著成绩的单位和个人，城市人民政府以及城市绿化行政主管部门应当给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设
第七条 城市人民政府应当根据建设部有关城市绿化规划建设指标的规定，组织城市规划行政主管部门、城市绿化行政主管部门等共同编制城市绿化规划，并纳入城市总体规划一并实施。
城市绿化规划的编制内容和审批办法由省建设行政主管部门另行制定。
第八条 城市人民政府绿化行政主管部门应当根据城市绿化规划的要求，结合城市详细规划，确定城市各地段和各种性质用地的绿地率和人均公共绿地等控制指标。
第九条 新建、改建、扩建工程建设项目，其绿化用地面积与总用地面积比率应当符合下列规定：
（一）新建居住区不低于30％，其中居住小区按居住人口人均不少于1平方米；
（二）工业企业、交通枢纽、仓储、商业中心不低于20％；
（三）产生有害气体及污染的工厂不低于30％，并根据国家标准设立防护林带；
（四）学校、医院、休（疗）养院（所）、机关团体、公共文化设施、部队等单位不低于35％；
（五）城市主干道应达20％以上，其他道路都应根据实际情况进行绿化。
城市内河、湖等水体岸边应当进行绿化，重点地段应当逐步建成河滨公园、湖滨公园。
属于旧城改造区的，可以将本条第一款规定的指标降低5个百分点执行。
第十条 单位和居住小区现有绿化用地低于第九条标准，尚有空地可以绿化的，应当自接到城市人民政府绿化行政主管部门通知之日起1年内进行绿化。
逾期拒不绿化的，由城市人民政府绿化行政主管部门指定的绿化施工单位代为补种，所需费用由违反规定者支付。
第十一条 工程建设项目的附属绿化工程设计方案，按照基本建设程序审批时，必须有城市人民政府绿化行政主管部门参与审查。未经城市人民政府绿化行政主管部门参与审查的，城市规划行政主管部门不得发放建设工程规划许可证。附属绿化工程应当与主体工程同步规划，及时施工
，完成绿化的时间不得迟于主体工程使用后的第一个绿化季节。附属绿化工程竣工后由城市人民政府绿化行政主管部门验收，不得收取验收费用。
第十二条 因特殊情况，工程建设项目绿化用地面积达不到第九条规定标准又确需建设的，经城市人民政府绿化行政主管部门审核，报城市人民政府批准，并由建设单位在城市绿化行政主管部门指定的地点按所缺面积补足绿化用地。建设单位不能自行补足的，由城市人民政府绿化行政
主管部门代为补足，所需费用由建设单位承担。
第十三条 新建、扩建、改建工程项目，需要绿化的，其基本建设投资中应当包括配套绿化建设投资。城市公共绿地、生产绿地、风景林地的建设和街道绿化由城市人民政府负责；居住小区绿化由开发建设单位负责；单位附属绿化地和其他工程项目的配套绿化由各单位负责或者在主体
工程中一并考虑。
第十四条 城市绿化工程的设计和施工，应当由持有相应资格证书的设计、施工单位承担。绿化工程设计、施工单位的资质管理办法由省建设行政主管部门另行制定。
第十五条 在城市给排水设施建设中，应当安排绿化用水的管网和设施。

第三章 保护和管理
第十六条 经城市总体规划和绿化规划确定的绿化用地，不得擅自改变用途。城市绿地不得随意侵占。
第十七条 因城市规划调整，确需占用城市规划确定绿地的，由城市规划行政主管部门制定调整规划，征得城市人民政府绿化行政主管部门同意后，报经原规划批准部门批准。
第十八条 因特殊原因，需占用绿地在1000平方米以内的，必须经所在城市人民政府绿化行政主管部门批准；超过1000平方米的，必须报城市人民政府审批；超过5000平方米的，必须报省建设行政主管部门审批。
经批准占用本单位附属绿地，且占用后本单位绿化用地面积达不到本办法第九条规定标准的和占用其他绿地的，占用单位必须按照本办法第十二条的规定易地进行绿化。
第十九条 在城市公共绿地内开设商业、服务摊点，必须向公共绿地管理单位提出申请，经城市人民政府绿化行政主管部门审查同意后，持工商行政管理部门批准的营业执照，在公共绿地管理单位指定地点和范围内从事经营活动，并遵守公共绿地和工商行政管理的有关规定。
第二十条 严格控制砍伐或者移植城市树木。城市内任何树木不论其所有权归属，确需砍伐、移植的，必须按下列规定报经批准后，方可砍伐：
（一）一次一处砍伐或者移植乔木10株、灌木10丛或者绿篱10米以下的，由城市人民政府绿化行政主管部门审批；
（二）超过（一）项规定限度，一次一处砍伐或者移植乔木100株、灌木100丛或者绿篱100米以下的，由城市人民政府绿化行政主管部门审查同意，报城市人民政府批准；
（三）超过（二）项规定的，须报经省建设行政主管部门批准。
经批准砍伐树木的建设单位应当对树木所有者进行补偿，并按“伐一栽三”的比例就地补植树木。不能就地补植的，由城市人民政府绿化行政主管部门易地补植，其费用由建设单位承担。
第二十一条 城市规划部门在审批划定建筑红线时，应当严格保护树木。新建建筑物和构筑物应当与树木主干保持4米以上的距离，保证树木生长不受影响。如确需砍伐或者迁移树木的，应当事先经城市人民政府绿化行政主管部门审核同意，再划定建筑红线。
第二十二条 城市树木所有权和收益权按下列规定处理：
（一）在公共绿地上和街道上种植的树木归国家所有；
（二）机关、部队、企事业单位和人民团体在其用地范围内种植的树木，归单位所有；
（三）居住小区绿化所植树木，所有权归国家所有，树木管护的收益归管护部门；
（四）居民在庭院内种植的树木，归个人所有。
第二十三条 城市人民政府应当在预算内安排相应的城市绿化经费。在城市维护费和市政公用设施配套费中提取的绿化费比例应不低于15％。
第二十四条 境外的苗木、花卉、种子和其他绿化物种，须经植物检疫机构检疫合格后方可引进。

第四章 罚 则
第二十五条 有下列行为之一的，由城市绿化行政主管部门责令停止侵害，赔偿损失，并可处以10元至100元的罚款：
（一）攀、摘树枝、花果，在树上剥皮；
（二）损坏护树桩架，踩踏绿篱、花坛和封闭管理的草坪；
（三）其他损坏公共绿地和园林设施的行为。
第二十六条 未经批准擅自砍伐、移植和非正常修剪城市树木的，责令停止侵害，赔偿损失，并可处赔偿额2倍以下的罚款；擅自砍伐，迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的，可处赔偿额3倍以下的罚款；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治
安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 工程建设项目的附属绿化工程和城市居住区绿地等绿化工程的设计方案未经批准、或者未按批准的设计方案施工的、以及施工队伍不具备资质的，由城市人民政府绿化行政主管部门责令停工、限期改正或者采取其他补救措施。
第二十八条 擅自改变城市绿化用地性质，或者擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府绿化行政主管部门责令限期退还绿化用地，恢复原状，赔偿损失，并可处以每平方米20元至100元的罚款。
第二十九条 本办法第二十六条、第二十八条的罚款限额为：
（一）在非经营活动中，属处罚公民的，不得超过200元；属处罚法人或者其他组织的，不得超过1000元。
（二）在经营活动中，没有违法所得的，罚款不得超过10000元，有违法所得的，罚款不得超过30000元。
第三十条 未经同意擅自在城市公共绿地内设商业、服务摊点的，由城市人民政府绿化行政主管部门责令限期迁出或者拆除，并可处以20元至500元罚款；造成损失的，应当赔偿。
对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，由城市人民政府绿化行政主管部门给予警告，可处以10元至100元的罚款；情节严重的，取消其设点批文，并可提请工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十一条 对拒绝或者阻碍园林绿化管理人员依法执行公务的，由公安部门按照有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 城市人民政府绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不起诉又不履行处罚决
定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第三十四条 本办法所称居住区指城市居民聚居地。本办法所称居住小区指由城市道路或者自然分界线所围合、具有一定规模、配建有一套能满足该区居民日常生活所需的公共服务设施的城市居民聚居地。
第三十五条 各城市人民政府可以依照本办法制定本地的赔偿标准。
第三十六条 本办法具体应用中的问题由省建设行政主管部门负责解释。
第三十七条 本办法自1998年6月1日起施行。



1998年4月20日