保姆权益的保护之初探

山东师范大学 杭鹏

前言：随着我国经济社会的发展和人们生活节奏的加快，许多家庭义无精力顾及家务，保姆这一行业随之发展起来。保姆业，或者说家政服务业，在给许多家庭带来了方便的同时，也给一大批人带来了就业机会，为社会和谐发展做出了积极贡献。然而，当保姆为他人辛劳服务时，她们的权益却遭到了严重侵害。怎样保护保姆的合法权益?我对这个问题进行了初步探讨。

一、保姆权益，被法律遗忘的角落
去年12月24日，安徽保姆周岱兰从上海雇主家的4楼摔下，经抢救生命无忧，但须需做手术方可免于终生瘫痪。可是，贫穷的周岱兰对于高额的医药费无能为力；已为其支付2万元的雇主也表示难以为继。律师告诉周家：不签约的保姆和钟点工，不在劳动法和上海有关地方法规保护范围之列。
其实不知周岱兰一人，全国各地的保姆们的合法权益遭到损害时，都很难得到必要的保护和救济。许多劳动中介机构按月向保姆收取中介费却不对保姆负责；因未订立劳动合同，劳动中介机构和雇主就保姆工伤、福利等相互推诿；其他劳动则享有的假日加薪，在节假日承担比平常更多劳务负担的保姆却不享有……可以说，保姆权益受损几乎是全方位的。
保姆权益受损背后的法律真空。由于保姆业的隐蔽性、分散性，我国劳动法律法规未将其纳入劳动者范畴，这意味着保姆连劳动者的身份都不想游，更谈不上用劳动法维权了。即将实施的《劳动合同法》第二条规定：用人单位与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或终止劳动合同，适用本法。对与实践中大量存在的雇主通过中介或熟人方式雇用保姆，由于雇主非用人单位，保姆又被排除在了劳动合同法保护范围之外。即使劳动关系的确立不再以是否订立劳动合同为标准，这对于被排斥在劳动法之外的保姆也没多大意义。她们利益受损只能求助于民事赔偿，而民事赔偿数额通常是不能与劳动赔偿相比。保姆的合法权益，成了一个被法律遗忘的角落。

二、家政公司的两难处境
劳动合同法出台后，人们颇兴奋了一番，认为劳动合同法对劳动派遣作了详细规定，只要将现在的家政公司改造成劳务派遣性质，与保姆订立劳动合同，是其成为公司员工，就可忽略上一节提到的法律真空，保障保姆合法权益了。事实果真如此吗？
经验告诉我们，一部新法律的实际效果常常与他的立法目的背道而驰。就在人们为劳动合同法欢呼时，广东上海北京等地区的家政公司纷纷宣布中止已在尝试的福利性质的保姆员工化道路，打算以后只做 中介服务，以求自身生存。为什么会这样？
在实际生活中，家政公司分为两种模式。单纯的中介公司，只负责介绍保姆与雇主见面，有保姆与雇主之间直接确定雇佣关系，中介公司在中介活动结束后，无需为此承担责任；培训跟踪管理式家政公司，以公司名义与雇主签订服务合同，保姆受公司培训管理委派向雇主提供服务。后一种就属于劳动合同法所规定的劳务派遣，也是今后家政服务业的发展趋向。首先我们必须承认，若所有保姆都能成为正规家长公司的员工，享受劳动法规定的工资社保福利待遇，对保姆来说当然再好不过。可与此同时，这也将大大加重家政公司的负担。在当今家政服务费偏低的现实中，绝大多数家政公司的利润比其他行业微波许多，根本不具备足够的经济实力实现法律义务意义上的保姆员工化。
于是家政公司面对劳动合同法，处于一个极为尴尬的两难境地。要想把企业做大做强，必须事先保姆员工化，以求提高企业的专业服务水平；而实现保姆员工化，无疑要承担很重的负担，也许企业生存都成了问题，更别说做大做强了。因此，许多家政公司只希望保持中介服务身份，尽量厘清与保姆的关系，而这一结果的最大利益受害者，还是保姆。

三、保姆权益保护的法理依据
保姆业是劳动者。在劳动法中，劳动者是指达到了法定年龄，具有劳动能力，以从事某种社会劳动获取收入为主要生活来源的自然人。无论经过何种方式，保姆一旦在雇主家中从事劳务，付出了时间和精力，给雇主生活提供了方便和舒适，并一次获得报酬，她们就属于劳动者。法律不应当因为保姆工作的隐蔽性、分散性就否认她们劳动者的地位和权利。无论保姆是否订立劳动合同，跟谁订立合同，都有权受法律保护。
劳动法的鼓励稳定原则要求对保姆权益提供保护。劳动创造价值，劳动决定经济发展，劳动部稳定的社会是不会稳定的，这也是社会利益的最高层次。现实中，保姆权益得不到保护，致使许多保姆放弃了该职业，造成了近年来一些地区的“保姆荒”现象，已经影响了社会和谐。因此，鼓励稳定原则要求社会从多方面保护保姆权益。
劳动法的社会法性质决定了保姆权益保护的最大义务主体是负有社会公共服务责任的政府。行政法学福利论认为，在行政机关与公民关系中，行政机关的权力就是不断为公民谋取福利的义务，而公民具有充分享受福利的权利。因此，当保姆权益遭到侵害需要保护救济时，政府当然地负有相应救济和保护的义务。

四、全方位保护保姆的权益
保姆权益保护现已上升为一个颇值得关注的社会问题。他涉及了树木巨大的保姆、雇主、家政公司三方利益主体，影响《劳动合同法》的有效实施；它产生的原因也是多方面的，凸现了导致我国社会不和谐的某些深层次问题。因此，用关方面应采取措施全方位保护保姆的权益。
?一?在立法上切实有效的保护保姆作为劳动者所应享有的合法权益。当前保姆利益受损很大程度上是由于相关法律的缺失，新通过的劳动合同法也给我们留下了遗憾。在以后最高院司法解释或全国人大常委会的修法活动中，应将劳动作扩大解释，把保姆?不论是劳务派遣保姆还是私人雇用保姆?纳入劳动者范畴，为保护保姆权益提供法律依据。
?二?政府应当扶持有实力的正规家政公司做大作强，净化家政市场环境。现实中，保姆权益受损通常是一些不正规的小中介机构所致，从这一方面看，劳务派遣性质的家政公司确实值得提倡，只是这样商业成本太高。对此，政府应对实现家政服务员工化的正规家政企业提供优惠和补贴政策，保证保姆能和其它工种一样获得工资福利保险等权益。
?三?政府劳保部门应根据本地经济发展水平出台劳动合同最低标准。虽然我们鼓励劳务派遣式家政服务，但现实中仍将有雇主、保姆出于眼前利益私雇模式。对此，出台类似于集体合同的劳动合同最低标准，规定任何低于该标准的合同都无效而执行该标准，将有利于保障私雇保姆的权益。
?四?强制雇主为保姆购买意外保险，否则应承担相关责任。劳动合同法拒绝将私雇保姆纳入其规制范围，尤其合理考虑。相对于用人单位，个人或家庭的风险承受能力是很低的，让雇主处于用人单位的地位很可能会因保姆的意外伤害而倾家荡产，这对于雇主也是不公的。因此，法律应课加给雇主一定的注意义务，强制其为私雇保姆购买意外保险，借以转移或减少雇主风险。若雇主据购保险，则有可能因违反注意义务承担高额赔偿，这也是对其应有的惩罚。

愿那些为别人提供方便与舒适的保姆们，也能得到社会应有的尊重与保护。

财政部


农业综合开发资金报账实施办法

财发[2001]11号




　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业综合开发办公室，新疆生产建设兵团财务局、农业综合开发办公室：
现将《农业综合开发资金报账实施办法》随文印发给你们，请遵照执行。执行中有何意见和问题，请及时反馈国家农业综合开发办公室。
附件：农业综合开发资金报账实施办法
　　　　　　　　　　　中华人民共和国财政部
　　　　　　　　　　　二○○一年六月十二日

农业综合开发资金报账实施办法
第一章总则
第一条 为进一步加强农业综合开发资金管理，提高资金使用效益，确保项目工程质量，根据《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》和《农业综合开发财务管理办法》的规定，制定本实施办法。
第二条 实行县级报账的资金为各级财政用于国家立项的农业综合开发项目无偿资金。
第三条 县级财政部门负责报账资金的日常核算和管理，编制农业综合开发项目工程总预算和总决算。县级农业综合开发机构(简称县级农发机构，下同)设在财政部门的，可由县级农发机构负责报账工作具体事宜；县级农发机构不设在财政部门的，须经县财政部门同意方可负责报账工作具体事宜，且其会计人员应由财政部门委派。
第四条 农业综合开发项目建设单位应做好报账基础工作，并建立工程资金辅助账，负责编制或审核单项工程预决算及核算单项工作成本。
第五条 农业综合开发报账资金的拨付，逐步按照财政国库管理制度改革的要求规范管理。
第二章 报账资金管理
第六条 负责报账具体工作的县级财政部门或农发机构要建立专账，根据批复的项目计划和工程建设进度，对各级财政无偿资金的拨入和拨出进行核算。
第七条 报账资金拨付实行转账结算，严格控制现金支出。
第三章 报账程序
第八条 土地治理项目和专项科技示范项目实行工程承包(含招投标，下同)的，其所需款项由施工单位根据承包合同提出用款申请，经建设单位核实、农发机构和财政部门审核同意，分批予以拨付。
承包工程完工、已办理竣工决算并经验收合格后，及时拨付其余的工程款项(除工程质量保证金外)。
第九条 土地治理项目和专项科技示范项目未实行承包的，项目开工时，由建设单位根据批复的项目计划提出用款申请，县级农发机构和财政部门审核同意后，拨付部分工程启动资金(原则上不得超过该项目财政资金总额的30％)。
建设单位在工程建设过程中凭原始凭证分批报账。县级农发机构和财政部门审核同意，据实办理资金拨付。项目完工、已办理竣工决算并经验收合格后，及时拨付其余的工程款项(除工程质量保证金外)。
第十条 多种经营项目的财政无偿资金，由用款单位凭有关真实、有效凭证据实报账。经县级农发机构和财政部门审核同意，及时拨付资金。
第四章 报账凭证管理
第十一条 承包工程报账须提供：承包合同副本、阶段性工程结算单、工程预决算和工程款税务发票等。
第十二条 未承包工程报账须提供：支付原材料和普工、技工工资及有关费用的原始凭证，工程概预算、施工现场记录、质量检测报告、工程竣工图、竣工决算、验收合格证等。
第十三条 多种经营项目报账须提供：支出明细表和原始凭证复印件等。
第十四条 县级报账必须严格审核各种凭证的真实性、合法性、有效性和完整性。对不符合要求和超出规定使用范围的开支，不予报账。
第五章 监督检查
第十五条 县级财政部门、农发机构和建设单位要建立健全监督制约机制，共同做好报账工作，并积极配合审计部门进行资金检查。
第十六条 县级以上财政部门和农发机构，要加强对县级报账工作的指导、检查，及时发现和解决问题。
第十七条 对县级报账工作中出现的违纪违规问题，除责令改正外，要依照有关规定区别不同情况给予处理。
第六章 附则
第十八条 各省、自治区、直辖市财政厅(局)可根据本实施办法规定，结合当地实际情况制定实施细则，并报财政部备案。
第十九条 地方立项的农业综合开发项目资金报账可参照本实施办法执行。
第二十条 本实施办法从2001年度项目开始执行。