建立诉前矛盾纠纷化解机制 促进社会和谐稳定

内容提要：刑事和解作为一种刑事案件的解决方式,为我国刑事司法改革和整个刑事法领域的一体化进程提供了一种崭新的思路。但这一矛盾化解机制，却存在着法律规制不足而又充满活力的状况。本文拟从公诉部门的职能出发，在理论和实践中探讨如何在基层贯彻刑事和解思想，并针对轻微刑事案件以及未成年人刑事案件，以人民调解委员会为第三人，在诉前促成与被害人沟通，化解矛盾，将公平正义真正落到实处。
关键词：刑事和解、恢复性司法、轻微刑事案件、不起诉

随着经济体制改革和社会结构的变化，刑事案件不断上升，尤其在近三年，本院受理案件已经达到年均三百余件，但是判处三年以下有期徒刑、管制、拘役、单处罚金、缓刑和免予刑事处罚的犯罪人数却占到了全部案件77.4%左右。而人少案多一直又是基层检察院的老问题，面临这一工作实际，如何在确保案件质量的前提下提高效率，成为急需解决的问题。在“构建和谐社会”的时代背景下，针对大量的轻微犯罪采取刑事和解的方式，不但有利于感化、教育犯罪嫌疑人，最大限度地保护被害人利益，恢复受损的社会关系，还可以实现案件繁简分流，大大提高了诉讼效率，更加体现了以人为本和公平正义的理念。
一、 刑事和解的界定及其理论和法律支持
1、刑事和解的定义
刑事和解，是指通过调停人使受害人和加害人直接交谈、共同协商达成经济赔偿和解协议后，司法机关根据具体情况作有利于加害人的刑事责任处置的诉讼活动，包括经济赔偿和解和刑事责任处置两个程序过程。在和解过程中，被害人与加害人可充分阐述犯罪给他们的影响及对刑事责任的意见等方面内容，选择双方认同的方案来弥补犯罪所造成的损害；在刑事责任处置过程中，加害人能获得从轻、减轻或免除处罚。被害人在精神和物质上可以获得双重补偿，而加害人则可以赢得被害人谅解和改过自新、尽快回归社会的双重机会。
2、刑罚的任务是刑事和解的法律基础
我国刑法的主要任务是惩罚犯罪和保护人民。但是在司法实践中,我们过多的强调了行使国家权利对犯罪的进行惩罚,而如何预防犯罪保护人民则较少被提及。刑事和解能够使犯罪人正视犯罪对社会和被害人所带来的危害,有助于其反思自己的行为并彻底悔罪,起到更好的教育作用和预防犯罪的作用。
3、 恢复性正义是刑事和解的理论基础
传统刑事司法认为刑事犯罪是个人对法律的违反，也就是对国家、社会利益的侵害。而恢复性司法则认为犯罪发生后，受到损害的不仅是国家，被害人以及社区都受到了损害，因此刑事司法的任务不仅仅是惩罚犯罪人，还要有助于对伤害的弥补，要全面恢复因犯罪人犯罪而对被害人和社区造成的损失。 随着经济的发展，人作为社会的主体受到越来越更多的关注，不管是加害人还是受害人，他们的意志都要得到充分的表达，这仅仅依靠国家公诉是远远不够的，而刑事和解就是通过双方协商，让加害人充分了解自己所造成的损害，被害人不仅在精神上得到宣泄，而且在经济上获得一定的赔偿。在交通肇事案件中，失去亲人是永远的痛，活着的人需要更加艰难的生活，交通肇事者可以通过自己的行动，真正给受害人家属补偿；但是实际情况是有的肇事者本人也很困难，他们愿意补偿受害人家属，但是法律规定了严格的刑罚量刑幅度，所以在无法补偿的情况下，他们不但要受监禁刑的束缚，出狱后更面临工作无着的境地，这对于被害人来说都是无益的，如果对这些人监督，让他们通过工作给被害人弥补，这不仅对被害人有益，也给加害人多了重新回到社会的机会。
3、乡土社会的人情特质是刑事和解的现实基础
聚族而居、熟人社区是中国乡村的主要社会组织模式。正如费孝通先生所讲，从基层上看去，中国社会是乡土性的。现代社会是个陌生人组成的社会，各人不知道各人的底细，所以得讲个明白；还要怕口说无凭，画个押，签个字。这样才发生法律。在乡土社会中法律是无从发生的。乡土社会里的信任并非没有根据的，其实最可靠也没有了，因为这是规矩。乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不加思索时的可靠性。 熟人之间或者邻里之间发生刑事纠纷后不愿从此反目，或者不愿因此而结怨，刑事和解就为纠纷的解决带来了一个两全其美的机会，可以不通过激烈的对抗，以缓和的方式恢复受损的关系，这不但有利于监督犯罪人的改造，也缓和了两家人的关系，赔偿到位率也大大提高。中国共产党人早在20世纪4年代初就已经在陕甘宁边区创建了系统的调解(和解)制度，有理论有实践，有专门的法律条例。1943年的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，已将调解与民事调解一并纳入法律规范。
二、 刑事和解的必要性
1、 和谐社会呼唤刑事和解
当今刑法发展趋势，"就国际社会的情况而言，学者、专家已经达成了这样一个共识，认为人类刑法的发展史经历了三个阶段，正在向第四个阶段过渡。第一阶段是中世纪以前，以死刑及肉刑为主。第二阶段是十六世纪以后，过渡到一种以监禁刑为主的刑法阶段。第三阶段是上世纪70年代以后，刑法开始过渡到一种以非监禁刑为主的阶段。第四阶段是以调解、和解、赔偿等措施为主的一种恢复性司法阶段"。 这区别于报应性司法，有利于从根本上化解矛盾。公正、妥善地处理犯罪案件，是化解社会矛盾、解决社会纠纷的重要方面。要在构建和谐社会的视野下，重新审视我们对犯罪的态度，如何对犯罪进行科学分类，以保证公正合理地在处理刑事案件中贯彻宽严相济的刑事政策。刑事和解作为解决刑事冲突的有效方式之一，可以为建设社会主义和谐社会提供一条新的实践思路。当前贯彻轻缓刑事政策，追求超越表面直达深层社会和谐的价值指针，理应成为刑事诉讼、执行及其立法的时代性标志，也正如著名法学家陈光中教授所述："将刑法和刑事诉讼法中的'合意、共识、可接受性'这些理念和精神结合起来，使得当事人之间双方都能接受法院和相关部门的处理，也使得他的社会效果更好，包括社会的接受度也更多。一方面要坚持社会公正，另一方面又不能单纯以社会公正作为唯一的价值取向。结合其他多元的价值，综合起来，这样使得我们的判决或案件的处理更加符合社会和谐的需要。"并强调"过去我们强调定罪量刑之前要把事实搞清楚，事实搞清楚之后，按照法律规定，按照罪刑法定、罪刑相适应两原则来进行公正的处罚。应该说这个基本原则体现司法公正是对的，但不能绝对化，现在刑事和解就把公正价值同其他价值结合起来，同效率、同社会接受性结合起来。"
2、 有利于被害人权益的维护
在传统诉讼中，无论是在侦查、起诉阶段，还是在审判、执行阶段，或者是以公共利益为主导，或者以被告人利益为中心，至于被害人的利益保障则更多体现在程序性的参与权、而不是实体性的纠纷处置权利之上。虽然刑诉法规定，被害人享有辩护权、请求抗诉权、对不起诉案件的申诉权和起诉权以及其他多项诉讼权能，但在实际操作起来却是十分困难。在一起因爱生恨的故意杀人案件中，法院依法判处被告人死刑，并赔偿被害人家属30余万元，但是被告人父母早亡，自己一直单身，面临死刑的执行，赔偿成为一纸空文，这对痛失女儿老又无着的父母来讲无疑是雪上加霜。从这一案件中就可以看到被害人在诉讼中的主体地位并没有受到应有的重视,不但主动追究犯罪的权利受到严格限制,也不能为了自己的利益直接与加害人和解,沦为刑事诉讼中的“被遗忘的人”。事实上,主体性理论作为哲学领域的一个重要问题,所探讨的一直是一般人的基本特征问题。既然被害人具有一般人的属性,又是具体刑事纠纷中的一方,就不容置疑地也应当具有主体性,其自主意志和权利也应当受到尊重,特别是当维护被害人的权利与保护被追诉人的权利不相矛盾之时。刑事和解通过加害人认罪服法，向受害人当面悔过，求得谅解，使受害人从精神上得到一种平衡，经济利益得到弥补，同时加害人换来自己的家庭稳定和利益保障。
3、 有利于节约司法资源，提高刑事诉讼效率。
刑事司法整体效率有两层含义：一是通过审判准确地定罪量刑，即打击犯罪的效率；二是通过诉讼程序的抑制作用降低犯罪的发生率，即犯罪预防效率。毫无疑问，个案的处分效率是会关联到其他案件的处分效率的。适用刑事和解快速、合法、有效地处理大量轻微刑事案件，使司法机关能更加有效地集中人、财、物等资源，重点处置对社会秩序造成严重破坏、社会影响较大的案件,这对人少案件多的基层实际是十分有效的。
三、刑事和解理论所必须解决的一些问题
1、刑事和解与调解
刑事和解不同于调解，调解贯穿于民事案件的全过程，在刑事案件中却只能适用于自诉案件的前两种情况和刑事附带民事诉讼。诉讼中和解与诉讼调解在实际操作中有许多相似之处:两者都发生在诉讼中的某些阶段；两者都要经过公权力机关的审查和确认；两者都以自愿、协商为宗旨；公权力机关在和解或调解中都发挥了一定作用。但二者侧重点有所不同:诉讼和解侧重于当事人双方以自愿、协商的方式达成解决纠纷的合意,在公权力机关监督和审查后,和解协议得到确认。因此,和解强调的是对个人自由和自主权的充分尊重,强调当事人的自愿性；调解则侧重于公权力机关积极促成双方当事人达成谅解,强调公权力机关的能动作用,有时甚至由公权力机关拿出协议方案的具体内容。
2、 刑事和解与罪刑法定原则
罪刑法定原则要求“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，刑事和解则是更加关注案件当事人的个人意愿，这与罪刑法定原则是相互矛盾的，这也是刑事和解批评者们的主要观点之一。笔者认为应该从法价值来看，罪刑法定体现的是对法律“确定性”的追求，从罪刑法定原则的渊源和基本含义来看，罪刑法定原则从确立到传播并最终成为世界范围内一项最重要的刑法基本原则，其理由就是反对罪刑擅断主义，保障人权。基本内涵就是排斥习惯法、排斥绝对不定期刑、禁止有罪类推、禁止重法溯及既往。而刑事和解在实质上追求的是具体的个案正义，个案正义没有绝对标准，如果有，那就是不损害公共利益。 因此从思想基础和价值取向上看，罪刑法定原则和刑事和解制度蕴涵着相同的思想基础和价值取向。而且在刑事和解中，刑法的明确性是被害人在和解过程中占据有利地位的砝码，刑法的威慑力是犯罪人必须作出让步的前提。正如洛克所讲：法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。
3、刑事和解是否会因贫富不均导致刑罚适用不平等，违背人人平等的原则
根据法律规定，自首和悔罪可以作为从轻或减轻量刑的情节。《刑法》第61条：“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。”《《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第4 条“被告人已经赔偿被害人物质损失的,人民法院可以作为量刑情节予以考虑”的规定中找到依据。而且有司法机关的监督和确认，保证了纠纷解决的有效性、合法性和正当性。虽然看似违反人人平等原则，但是对同类人同类案件的适用条件还是一致的。
四、如何在审查起诉中贯彻刑事和解制度化解矛盾
在审查起诉过程中一定要依法将当事人的满意度、再犯率和赔偿率充分考虑。
（一）、诉前刑事和解的适用范围
1、针对哪些人适用刑事和解
适用对象包括未成年犯罪嫌疑人，以及成年犯罪嫌疑人中的过失犯、初犯、偶犯。未成年人由于可塑性较强，比较容易回归社会，短期服刑人员因羁押可能造成"交叉感染'相互传染恶习,不利于服刑人员的矫正,轻微刑事犯罪因短期监禁产生回归社会的各种顾虑,也容易导致再犯。过失犯与初犯、偶犯，由于主观恶性较轻，也容易回归到正常生活轨道，通过对近三年的数据分析，过失犯的再犯率仅为1.3%，而受过刑事处罚的再犯率高达46.7%，因此刑事和解不适用于累犯，或有前科劣迹的人，这些人人身危险性较大，主观恶性较深，暂时不宜纳入到形式和解的对象中来。
2、针对哪些案件适用刑事和解
通过对近几年不起诉案件以及建议公安机关撤回的案件统计，我们认为轻伤害案件，交通肇事案件以及收购赃物和部分轻微侵财案件比较适合适用刑事和解。一是因为这几类案件基础法定刑一般都为三年以下，二是被害人比较鲜明，受损的社会关系比较容易修复,三是这几类刑事案件的社会危害性不大，主要侵害的事被害人的个人利益，对公共利益的损害较小，适用刑事和解不致于造成对被害人、犯罪人利益保护和公共利益保护的失衡。
不适用于可能判处三年以上的刑事案件，危害公共利益，群众反映强烈的案件，并且坚决不适用交通肇事逃逸案件。因为严重暴力犯罪行为人主动认罪的可能性甚微，以和解来换取刑罚的折扣无疑会极大地损害公共利益。而惩戒功能是刑事法律的重要功能，对于严重刑事犯罪分子必须施以刑罚，不能用恢复程序替代司法程序，防止犯罪分子逃脱法律追究。对于公害案件，比如危害国家安全、危害公共安全的犯罪，以及公职人员的职务犯罪案件，由于侵害的是公众的利益和国家的利益，且公权具有不可让渡性，这类犯罪亦不能适用恢复性司法程序结案。对于引起被害人家属激愤的交通肇事案件不适用刑事和解。这些案件主要指具有逃逸情节而致人死亡的交通肇事案件，被害人家属往往反应激烈，即使加害人能作出经济补偿，也很难得到被害人家属的谅解，所以此类案件适用刑事和解的难度较大。从被告人的主观恶性分析，此类案件被告人的主观恶性较大，如果对其适用缓刑或免于刑事处罚等刑事和解后果，也没有充足的法律依据。
（二） 诉前刑事和解的适用程序
首先承办人需要在阅卷，讯问犯罪嫌疑人，询问证人被害人，确定案件事清楚证据确实充分后，方可进行刑事和解。
其次承办人要充分审查案件，确定有和解的可能，主要表现在加害人自愿认罪，并真心悔过，被害人也同意进行和解。加害人的有罪答辩意味着犯罪嫌疑人承认犯罪行为是自己所为，认识到自己犯罪行为对被害人的现实危害，这是进行刑事和解的必要条件，加害人诚恳地道歉是进行刑事和解的基础，其次要确保被害人在没有任何外在压力的情况下同意进行刑事和解，杜绝拿钱买刑的发生。公诉部门可以鉴民事赔偿标准，民事赔偿判例，用民事结论作一参考，同时以相关的法律法规及制度为依据。并应当向被害人和加害人宣布，如果加害方采取不当甚至违法措施影响受害人，迫使其“自愿”，一经发现或者由被害人提出，将撤消和解，进入刑事诉讼程序并在量刑时作为酌定情节，如此可加大加害方的成本，使其不敢贸然行事。尽可能保证法律面前人人平等的原则的实现，真正维护被害人利益。另外可以利用社区矫正委员会加强对加害人平时表现的考察，作为考虑刑事和解的因素之一。
再次案件承办人在双方同意的基础之上，将案件提交人民调解委员会，由人民调解委员会来充当调停人主持受害人和加害人就伤害的补救措施及对加害人刑事责任的谅解来共同协商达成和解协议。根据《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解委员会是一个基层群众自治组织，其任务是调解民间纠纷，其具有广泛的群众基础和亲和力，由其主持和解易于形成真实的意思表示。大多调解人员具备对特定人群进行有效调解的经验和技巧，其完全可以胜任刑事和解调停的任务。在检察机关作了大量前期准备工作之后，形式和解工作更加容易成功。人民调解委员会在三天之内进行调解，调解时，案件承办人可以到场监督，为了防止久调不决，应当归定调解的期限，国外为60天，我们公诉部门的办案期限为30天，快速办理案件一般为20天，因此调解的时间以10天为宜。能否给与经济上的赔偿是一个重要的因素，人民调解委员会应当制作笔录，和解成功地制作和调协议书。和解协议书应当由双方当事人和调解人员的签名，加盖人民调解委员会的印章，检察机关根据和解协议，作出相关刑事责任处分。一般情况下，和解协议应当协议订立之日履行完毕。另外，考虑到法律面前人人平等原则，不使刑事和解这项好的制度为“有钱人”所独享，可规定具有真诚悔过之心、经济困难的加害人可以分期履行和解协议，但必须提供相应的人保或财保。
在双方达成调解协议后，由检察机关作出相关责任认定。根据《刑事诉讼法》第142条规定：对于犯罪情形轻微，不需要判决刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。酌定不起诉的适用，主要是根据犯罪嫌疑人的年龄、动机、手段、危害后果、认罪态度、一贯表现、社会和被害人的反映等因素综合考虑，确认没有追诉必要时，可以适用不起诉决定。对不要判处刑罚或免予刑罚的被不起诉人,检察机关有权依照法律规定以非刑罚方法予以处置。《人民检察院刑事诉讼规则》第291 条规定:“人民检察院决定不起诉的案件,可以根据案件的不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。”根据这一规定,予以训诫、责令悔过、赔礼道歉和赔偿损失构成微罪不起诉处分的替代措施。加害人的悔过、赔礼道歉及赔偿损失都是以被害人为对象的责任承担形式。以上不但可以成为加害人承担责任的一种形式，在某种方面来讲更是作出酌定不起诉的原因之一。
在作出酌定不起诉决定后，加强社区的参与，通过社区矫正，恢复受损的社会关系。而且恢复性司法的一个重要价值取向就是实现犯罪者的重返社会。故实施恢复性司法程序后，必须关注犯罪者的矫治和回归工作，社区、学校、单位、家庭等各方要积极参与，必须注重恢复环境的建设，不能出现一“放”了之的倾向。另外还要加强对刑事和解案件的跟踪回访制度，真正将公平正义落到实处。
但是如果双方达不成调解协议的则立即将案件转为公诉程序，由检察机关，代表国家提起公诉。
四、 如何更好的将刑事和解置于监督之下
1、 完善检务督察机制
由纪检或督察部门负责对和解工作的全过程实施监督，当事人发现办案中有不公平、不公正之处，也可以直接反映。同时检察机关根据刑事和解协议作出的不起诉决定报送上一级检察机关备案，加强内部监督，以免出现权力真空。
2、构筑外部监督体系，
侦查机关对和解后不诉或撤案的，可以要求复议复核；相关组织可以对检察官的执法行为进行评议，举报其不法行为；还可以考虑将其纳入人民监督员的监督范围，以强化外部监督。

国家土地管理局政策法规司


国家土地管理局政策法规司关于对收回国有土地使用权批准权限问题的答复
国家土地管理局政策法规司



黑龙江省土地管理局：
你局黑土呈［1991］第80号《关于执行〈中华人民共和国土地管理法〉第十九条有关问题的请示》收悉。经研究，现答复如下：
一、使用国有土地，有《土地管理法》第十九条规定情形之一的，应由市、县土地管理部门逐级呈送上级土地管理部门报原批准用地的人民政府批准收回用地单位的土地使用权。收回土地使用权的决定，可以由市、县土地管理部门依据人民政府的批准文件下达。
二、《土地管理法》第十九条未规定法定机关在行使收回土地使用权权利时承担有偿付费或者返还征地费的义务，应当无偿收回土地使用权。



1991年9月3日