财政部


关于印发《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》的通知

财农[2013]2号



各省、自治区、直辖市、计划单列市（不含厦门、深圳）财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
　　为进一步完善和加强中央财政现代农业生产发展资金绩效管理，建立健全绩效评价制度，根据近年来现代农业生产发展资金绩效评价工作实施情况，我部重新修订了《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　　根据本通知有关规定，我部颁布的《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农〔2011〕333号）即行废止。
　　附件：中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法


　
财政部
2013年1月6日



附件：
中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法
第一章 总 则
　　第一条 为规范和加强中央财政现代农业生产发展资金绩效管理，建立健全激励和约束机制，切实提高资金使用效益，根据财政部财政支出绩效评价管理、现代农业生产发展资金管理相关规定，制定本办法。
　　第二条 本办法所称现代农业生产发展资金绩效评价（以下简称“绩效评价”），是指财政（务）部门运用一定的评价方法、量化指标和评价标准，对中央财政安排的现代农业生产发展资金绩效目标实现程度进行综合性的衡量和评价。
　　第三条 绩效评价遵循的原则：
　　（一）客观、公正、科学、规范原则。按照“公开、公平、公正”的要求，采用科学、规范的评价程序和操作方案，准确、全面、系统地衡量资金项目的绩效情况；
　　（二）有利于推动支农资金整合原则。绩效评价的内容、评价指标以及计分权重设计等方面，应当充分体现支农资金整合的要求；
　　（三）权责统一原则。绩效评价应当有利于促进资金分配、管理、使用权的行使，与承担相应责任相统一；
　　（四）定性与定量相结合原则。绩效评价在对评价内容确定量化测定分值的基础上，结合项目实施效果和管理工作情况进行综合分析评价。
　　第二章 绩效评价的组织实施
　　第四条 绩效评价工作由财政部统一组织，分级实施。
　　根据需要，可邀请有关部门、专家或委托中介机构参与绩效评价工作，同时加强对参与评价的组织或个人管理。参与评价的组织或个人要对所做结论的真实性负责。
　　第五条 财政部的主要工作职责：
　　（一）制定和修订完善中央财政绩效评价办法；
　　（二）统一组织实施绩效评价工作；
　　（三）对省级财政（务）部门（含新疆生产建设兵团财务局、农业部直属垦区，下同）工作层面进行绩效评价；
　　（四）建立完善奖惩机制，根据绩效评价结果，落实相关奖惩措施；
　　（五）加强对省级财政（务）部门绩效评价工作指导。
　　第六条 省级财政（务）部门的主要工作职责：
　　（一）制定和修订完善省级绩效评价实施细则；
　　（二）组织实施对项目县的绩效评价工作；
　　（三）指导和督促项目县做好绩效评价相关工作；
　　（四）根据对项目县绩效评价结果，落实奖惩措施；
　　（五）向财政部报送省级对项目县的绩效评价结果；
　　（六）对绩效评价中发现的问题认真研究并及时整改；
　　（七）及时向财政部反馈绩效评价经验总结等相关信息。
　　第七条 绩效评价的工作程序：
　　（一）财政部对省级财政(务)部门的绩效评价：
　　财政部于每年4月底前对省级财政（务）部门上一年度工作情况开展绩效评价。省级财政（务）部门要按照财政部有关要求，积极做好各项准备工作，及时将绩效评价所需材料报财政部。
　　（二）省级财政(务)部门对项目县的绩效评价：
　　省级财政(务)部门可根据本地实际，自行安排对项目县开展绩效评价的时间，但最迟应在每年9月30日前，将省级对项目县上一年度资金项目绩效评价工作情况及结果以正式文件报财政部备案。
　　第八条 省级财政（务）部门应在职责范围内，按要求切实组织开展对项目县的绩效评价工作，不断提高绩效评价的严肃性、科学性和有效性，坚决防止走马观花、弄虚作假等行为。省级财政（务）部门对项目县绩效评价结果的真实性负责，在绩效评价过程中有违规违纪行为的，一经查实，财政部将严格按照有关规定处理，并在全国范围内通报批评。
　　第三章 绩效评价的依据和内容
　　第九条 绩效评价的依据：
　　（一）国家相关法律、行政法规和各级财政部门制定的现代农业生产发展资金管理规章制度；
　　（二）现代农业生产发展资金项目实施方案、资金申请文件、资金拨付文件、项目实施和资金使用情况总结等有关文件资料；
　　（三）财政部关于以优势主导产业发展规划为平台整合相关支农资金的要求、各地制定的资金整合方案；
　　（四）国家有关部门公布的统计数据、财政部门反映资金管理和项目实施效益的有关文件数据；
　　（五）县级以上财政部门的有关批复文件、检查结论，财政部驻当地监察专员办事处出具的有关检查结果，审计部门出具的有关审计报告以及委托中介机构出具的有关项目评审或竣工验收报告、考评意见等；
　　（六）其他相关资料。
　　第十条 财政部对省级工作层面绩效评价的主要内容（见附表1）：
　　（一）实施方案制定（主要评价实施方案内容、实施方案报送以及对项目县实施方案审核批复情况）；
　　（二）支农资金整合（主要评价整合资金总规模、省级整合资金规模以及整合资金渠道情况）；
　　（三）资金项目管理（主要评价管理制度建设、资金拨付进度、管理机制创新、管理工作开展及绩效评价组织实施情况）；
　　（四）组织保障工作（主要评价组织协调机制、与部门密切配合、政策信息宣传以及总结报送情况）；
　　（五）违规违纪行为（主要是对被监察、审计、财政监督机构等查出，或被媒体曝光、群众举报等并经查实的违规违纪行为进行处理）。
　　第十一条 省级财政（务）部门对项目县开展绩效评价，除上述工作层面的评价内容外，还应对以下内容进行评价：
　　（一）项目完成情况（主要评价完成程度、完成质量、检查验收情况）；
　　（二）项目实施效果（主要评价经济效益、社会效益、其他效益情况）。
　　省级财政（务）部门对项目县绩效评价的具体指标和量化标准，在本办法框架内由各地参考附2自行确定。
　　第四章 绩效评价方法与结果运用
　　第十二条 中央财政对省级财政（务）部门绩效评价实行百分制，计分采用量化指标，满分为100分（具体评价量化指标见附1）。根据得分的不同情况将评价结果划分为四个等级：总分在90分以上（含90分）为优秀，80—89分（含80分）为良好，60—79分（含60分）为合格，60分以下为不合格。
　　第十三条 绩效评价结果是对现代农业生产发展资金管理使用的综合评价，将作为资金分配和资金管理的重要依据。
　　中央财政在分配资金时，对绩效评价结果较好的省份，将予以适当的奖励。
　　省级财政（务）部门在分配资金时，应当结合本地实际，合理运用绩效评价结果。
　　第十四条 财政部对绩效评价结果以适当方式向各地进行通报。
　　第十五条 各级财政部门应当根据绩效评价结果，及时总结经验，查找不足，完善资金、项目管理制度和程序，不断提高管理水平和资金使用效益。
　　第五章 附 则
　　第十六条 各省级财政（务）部门应当参照本办法，制定绩效评价实施细则，并报财政部备案。
　　第十七条 本办法自2013年2月1日起开始施行。财政部2011年9月14日颁布的《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农〔2011〕333号）同时废止。
　　附1：
　　财政部对省级财政(务)部门绩效评价量化指标表

　　评价对象:

　　评价内容
　　评价指标
　　评价得分
　　评价说明

　　一、实施方案制定 （20分）

　　
　　1.实施方案内容（15分）
　　　
　　主要评价方案内容是否按照制度规定全面完整编制。

　　2.实施方案报送（3分）
　　　
　　主要评价方案是否在规定时间内报送。

　　3.实施方案审核批复（2分）
　　　
　　主要评价省级财政部门是否对项目实施方案履行正式审核或者批复程序。

　　二、支农资金整合 （30分）

　　
　　1.整合资金总规模（10分）
　　　
　　主要评价各地在项目中整合财政资金的总规模。

　　2.省级整合资金规模（10分）
　　　
　　主要评价省级层面整合财政资金的规模。

　　3.整合资金渠道（10分）
　　　
　　主要评价整合财政资金的来源渠道，包括财政部门、农口部门和其他涉农部门。

　　三、资金项目管理 （35分）

　　
　　1.管理制度建设（4分）
　　　
　　主要评价资金、项目管理制度建设情况。

　　2.资金拨付进度（10分）
　　　
　　主要评价现代农业生产发展资金拨付进度。

　　3.管理机制创新（6分）
　　　
　　主要评价资金、项目管理监督等方面的机制创新情况。

　　4.管理工作开展（15分）
　　　
　　主要评价加强资金、项目管理及绩效评价组织实施等有关工作开展情况。

　　四、组织保障工作 （15分）

　　
　　1.组织协调机制（4分）
　　　
　　主要评价是否建立有效的组织协调机制。

　　2.与部门密切配合（4分）
　　　
　　主要评价财政部门与有关部门是否密切配合、反映良好。

　　3.政策信息宣传（3分）
　　　
　　主要评价对现代农业生产发展资金政策有效宣传、信息报送等情况。

　　4.总结报送（4分）
　　　
　　主要评价关于现代农业生产发展资金项目的总结、基础统计数据等各类信息的报送情况。

　　五、违规违纪行为 （减分指标）

　　
　　1.重大违规违纪
　　　
　　经监察、审计、财政监督机构等查出存在重大违规违纪行为并造成恶劣影响的，一票否决，按有关规定处理。

　　2.一般违规违纪
　　　
　　被监察、审计、财政监督等渠道查出存在违规违纪行为，或经群众举报、新闻媒体曝光并经查实的，予以扣分，并按有关规定处理。

　　总 分
　　　
　　　

　　注： 1、前四项评价指标总分为100分，第五项指标为减分指标，最后得分为五项指标得分之和。 2、财政部在本办法框架内，根据工作需要，可对指标体系进行适当调整。

　　

　　附2：
　　省级财政(务)部门对项目县绩效评价参考量化指标表

　　评价对象:

　　评价内容
　　评价指标
　　评价得分
　　评价说明

　　一、实施方案制定 （10分）

　　
　　1.实施方案内容（7分）
　　　
　　主要评价方案内容是否按照制度规定全面完整编制。

　　2.实施方案报送（3分）
　　　
　　主要评价方案是否在规定时间内报送。

　　二、支农资金整合 （16分）

　　
　　1.整合资金规模（8分）
　　　
　　主要评价各地在项目中整合财政资金的规模。

　　2.整合资金渠道（8分）
　　　
　　主要评价整合财政资金的来源渠道，包括财政部门、农口部门和其他涉农部门。

　　三、资金项目管理 （16分）

　　
　　1.管理制度建设（3分）
　　　
　　主要评价资金、项目管理制度建设情况。

　　2.资金执行进度（4分）
　　　
　　主要评价现代农业生产发展资金执行进度。

　　3.管理机制创新（4分）
　　　
　　主要评价资金、项目管理监督等方面的机制创新情况。

　　4.管理工作开展（5分）
　　　
　　主要评价加强资金、项目管理的有关工作开展情况。

　　四、组织保障工作 （8分）

　　
　　1.组织协调机制（2分）
　　　
　　主要评价是否建立有效的组织协调机制。

　　2.与部门密切配合（2分）
　　　
　　主要评价财政部门与有关部门是否密切配合、反映良好。

　　3.政策信息宣传（2分）
　　　
　　主要评价对现代农业生产发展资金政策有效宣传、信息报送等情况。

　　4.总结报送（2分）
　　　
　　主要评价关于现代农业生产发展资金项目的总结、基础统计数据等各类信息的报送情况。

　　五、项目完成情况（25分）
　　1.完成程度（10分）
　　　
　　主要评价项目建设内容是否完成。

　　2.完成质量（10分）
　　　
　　主要评价项目建设质量是否达标。

　　3.检查验收（5分）
　　　
　　主要评价项目检查验收是否按时。

　　六、项目实施效果（25分）
　　1.经济效益（10分）
　　　
　　主要评价项目推动增产增收、降低成本等情况。

　　2.社会效益（10分）
　　　
　　主要评价项目带动产业发展、就业等情况。

　　3.其他效益（5分）
　　　
　　主要评价项目促进环境保护、改善生态等情况。

　　七、违规违纪行为 （减分指标）

　　
　　1.重大违规违纪
　　　
　　经监察、审计、财政监督机构等查出存在重大违规违纪行为并造成恶劣影响的，一票否决，按有关规定处理。

　　2.一般违规违纪
　　　
　　被监察、审计、财政监督等渠道查出存在违规违纪行为，或经群众举报、新闻媒体曝光并经查实的，予以扣分，并按有关规定处理。

　　总 分
　　　
　　　

　　注： 1、前六项评价指标总分为100分，第七项指标为减分指标，最后得分为七项指标得分之和。 2、各省（区、市）应结合本地实际，参考本表格，细化评价指标，并制定统一的评分标准。

　　





诉讼代理人对事实自认的法律效力
张永泉

　　根据我国民事诉讼法规定，只有离婚案件，即使有委托诉讼代理人，除确因特殊情况无法出庭的，当事人本人也应当出庭，而对于其他民事经济案件，民事诉讼法并未规定当事人必须出庭。因此，在审判实践中，大量的民事经济案件当事人委托诉讼代理人后，往往不出庭参加诉讼。开庭审理时，对案件事实的陈述和自认、法庭调查中对证据的质证、法庭辩论等均由诉讼代理人进行，审判中时常遇到诉讼代理人就不利于被代理人的事实进行自认的问题，由于我国现行的民事诉讼法尚未就诉讼代理人对事实自认的问题作出规定，1因而在审判实践中，诉讼代理人是否有权代当事人对案件事实进行陈述和自认?如何认定其法律效力?就成为一个非常复杂和困惑的问题。这些问题都是在实践中和理论上亟待解决的。本文将结合我国的审判实践，对上述问题进行探讨，提出自己的肤浅看法。
　　所谓自认，是指一方当事人对于他方当事人所主张不利己的事实，在诉讼中自认为真实的一种陈述。一方当事人主张的事实一旦被对方当事人自认，就无须对事实进行举证，即免除其举证责任。法官也受该自认事实的约束，必须以该自认事实为基础作出裁判，不能作出与自认事实相反的事实认定。就大陆法系的民事自认制度而言，自认的主体并不限于当事人本人，以主体为标准，对于自认的种类，可以分为本人自认和诉讼代理人自认。本人自认应当包括当事人本人和法定诉讼代理人作出的自认，诉讼代理人自认主要是指代理诉讼的诉讼代理人和其他委托诉讼代理人所作的自认。在大陆法系的德国、日本及我国台湾地区的民事诉讼中，自认已有成熟的理论和完善的立法。我国对此尚未在理论上进行系统深入研究，在立法上的规定也是相当简单和原则的。正是由于此，有人认为根据民事诉讼法第58条、第59条及相关司法解释的规定，对诉讼代理人来讲，在具体授权的情形下，有权代为承认诉讼请求。由于立法并未明确规定诉讼代理人对事实进行陈述和自认的问题，因而也就没有对事实主张予以自认的权利。2笔者认为这种理解欠妥。诉讼代理人的权限分为两部分：一部分是一般诉讼代理权，另一部分是特别授权。对特别授权的范围民事诉讼法作了明确的规定，即承认、变更、放弃诉讼请求、进行和解、提出反诉或者上诉等必须有当事人的特别授权，否则，不能行使此范围内的权利。对一般代理的权限范围法律未作出明确的规定，应当理解为，特别授权事项以外的诉讼行为，应属于一般代理权限的范围，无须特别授权，诉讼代理人即可行使。对案件事实的陈述和自认，并非属于特别授权范围的事项，而民事诉讼法由规定诉讼代理人有权调查收集证据、进行法庭辩论，该项权利的行使必然涉及到对案件事实的陈述和自认。故此，本文认为，根据我国现行民事诉讼法的规定，诉讼代理人应当有权对案件事实代为陈述和作出自认。
　　诉讼代理人代当事人陈述事实，作出自认，其法律效力如何?在讨论这个问题之前，我们有必要分析一下自认的法律性质。台湾民事诉讼法法学者陈荣宗教授认为，当事人在诉讼上的自认，其法律性质应解释为诉讼行为，从而使当事人自认的法律效果发生民事诉讼法的效果，即对方当事人对自认的事实无需举证。3对于他方主张的事实予以自认，将直接产生诉讼法上的法律效果——免予举证，这是自认的实质和目的所在。
　　诉讼行为可以委托诉讼代理人代为行使，委托代理的本质要求是，诉讼代理人在代理权限独立为意思表示，而不是代言人，诉讼代理人在授权范围内所为的意思表示，均由当事人承担法律后果。诉讼代理人在诉讼中任何陈述，并不是由当事人的意思来决定的，而是由诉讼代理人自己的意志来决定。诉讼代理人对事实的陈述和自认直接由当事人承担法律后果，其法律效力等同于当事人本人对事实的陈述和自认。我国台湾地区的“司法判解”认为：诉讼代理人的诉讼行为，是基于当事人的授权而以自己的意思实施代理，并非当事人的代言人，其代理行为有错误，不以本人的意思来判断，而以诉讼代理人的意思来决定，其所为事实上的陈述，除经到场当事人本人及时撤销或更正外，其效力及于当事人本人，不得以与当事人或本人的真意不符为理由而否认其效力。4在我国审判实务中，由于长期受“实事求是”、“以事实为根据”思想的影响，在任何一个案件中总是力图追求案件的客观真实，惟恐诉讼代理人的自认不真实，所以法官往往不敢直接认定诉讼代理人对事实作出的自认，只有在当事人不否认的前提下才能认定。这种做法过分迁就当(下转第31页)(上接第25页)事人，实质上否认了诉讼代理人对案件事实作出自认的法律效力，严重影响了审判效率的提高。
　　公正是审判追求的最理想的价值目标，而公正的实现必须以发现案件事实真相，或最大限度地接近案件真实为前提。因此，对诉讼代理人的自认，如果当事人认为不符合客观事实，应当有权撤销或更正诉讼代理人的自认。如日本民事诉讼法规定，5诉讼代理人对有关事实的陈述，经当事人及时撤销或更正的，不产生法律效力(第57条)。我国台湾地区民事诉讼法第72条也有类似的规定。
　　当事人和诉讼代理人同时出庭参加诉讼的，在场的当事人可以及时撤销或更正，否则视同当事人的自认。但是，在当事人不参加诉讼的情况下，当事人能否事后撤销或更正诉讼代理人对事实的自认?诉讼代理人对事实的自认与当事人出庭对事实作出自认具有相同的事实效果，原则上不能事后撤销或更正诉讼代理人已经作出的自认，但诉讼代理人作出的自认与事实不符时，当事人可以撤销或更正诉讼代理人的自认。此种情况下，当事人必须就诉讼代理人的自认是由于错误并且与事实不符，负有举证责任，如果当事人没有提出证据或提出的证据不充分，不能证明诉讼代理人所作的自认与事实不符，则不能撤销自认。这样，既允许当事人撤销或更正诉讼代理人的自认，同时又有严格的条件限制；既能使撤销的负效应降低到最低程度，促进诉讼的进行，提高审判效率，又能保证最大限度地追求案件的客观真实，实现审判的公正。
　　
　　注释：
　　1本文仅就诉讼代理人对事实自认的问题进行探讨，关于对请求的自认我国民事诉讼法明确规定必须要有当事人的特别授权，诉讼代理人只有在授权的范围内作出的自认，才能发生法律效力。参见民事诉讼法第58、59条，另见最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》。
　　2参见毕玉谦著：《民事证据法判例实务研究》，法律出版社1999年版，第76—77页。
　　3陈荣宗、林庆苗：《民事诉讼法》，台湾三民书局股份有限公司1996年版，第493页。在学理上，诉讼上自认的法律性质，还有其他不同的认识。有人认为诉讼上的自认是当事人的意思表示，这种意思表示分为两种：一种是放弃意思表示，即当事人对于他方举证责任为免除，放弃防御权的意思表示；另一种是确定意思表示，即一方当事人对他方当事人主张的事实加以确定的意思表示。也有学者认为自认的法律性质并非意思表示，而是观念表示。参见前揭书第492页。
　　4林纪东编：《新编六法全书(参照法令判解)》，台湾五南图书出版公司1986年版，第381页。
　　5本文提及的日本民事诉讼法是1996年6月24日修正公布，1998年1月1日施行的新民事诉讼法，参见台湾司法院1998年6月编印的《日本民事诉讼法》。
　　(作者系西南政法大学博士研究生)