《法律援助条例》施行之日的随想
——对我国法律援助制度难以推行的剖析

四川成都精济律师事务所
何宁湘律师


于2003-07-31以中华人民共和国国务院令第３８５号颁布的《法律援助条例》已于2003年9月1日生效施行。我国法律援助制度建立于动作大约有3-5年，通过法律援助案件办理，广大律师已感到法律援助制度的推行难、办案不易、办案经费无处落实、劳动报酬全无、劳动价值得不到尊重，一般民众不信任刑事案件的法援辩护律师及辩护效果。为此，在《法律援助条例》施行之日，将所遇到的、想到的有关问题提出，并作浅析。

●关于法律援助的基本含意
【近期报刊媒介对“法律援助”解释】
法律援助——是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员和基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。
主体——法律援助实施主体包括律师、公务员、基层法律工作者等法律服务人员。
【而《法律援助条例》规定】
第三条 法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。
法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。
根据第三条的规定，法律援助的主体是政府，而不是所谓的“律师”，律师只是具体法律援助案件的承办人、参与人之一。这相当于政府的某项拨救济款工作，由财政局具体工作人员发放，此时政府是主体，款是政府给的，而不是财政局工作人员给的一个道理，具体工作人员不能成为拨发救济款行为的的主体。
【近期报刊媒介对“法律援助实质”的表述】
法律援助，即请律师辩护“政府买单”。
这种表述是完全符合《法律援助条例》的立法宗旨与规定精神的，同时一语道破法援的实质。说明媒体对条例的理解与认识是十分准确到位的。遗憾的是，目前政府对于法律援助并未支付一分钱给律师事务所或律师。对于诉讼当事人而言，的确未“买单”，但这“单”不一定是政府在买，而实质是社会民众在买单。这与当前我国社保缴费一样，本应政府付款，而现在是由企业与职工个人在承担一样。我们可以想到，政府就法援经费肯定是拨了专款的，但这款是司法行政机关用在设备上、纸张上、活动上，中心人员工资报酬上，而未向律师支付。因此，对于具体案件要发生的必须费用一般是由承办律师支付了，国家、政府、司法局、法院均不支付。

●我国法律援助的实质
在我国目前法律援助实质上是，国家将其本应承担的司法救济行为义务，转移到广大法律工作者。司法救济行为，本属于国家司法机关（包括法院与司法行政机关）是行为人，即行为主体。其次，司法救济行为无非两个基本层面，一是渠道，二是费用；解决这两个方面，法律援助工作理应不再存在实质问题。
目前从法律规定上，司法机关从面上保证了司法救济的渠道，或称通路。对于这点，一般仅限于或说多限于刑事辩护案件的法律援助。对于民商行政诉讼案件，当事人要想减缓交诉讼费，一般不可能，得到法援的可能性太小太小。也就是将原我国刑法制度的法院指定辩护转换到了法律援助辩护。关于费用，这是个多方面问题，一是司法机关是否支付？以一个刑事指定辩护案件来讲，必须发生的费用有：1、指定辩护人费用，80年代四川省地区省会城市大约为人民币15元，当时的硬壳《红塔山牌》香烟为人民币5.5元一盒（市场通价），也就是说，法院给的指定辩护费不足以买三盒；2、阅卷复印资料费，对于刑事案件，目前成都法院采取复印阅卷方式，即辩护人到法院阅卷时，法院将可以给律师的诉讼卷中的证据卷在法院指定地点进行复印，律师支付复印费。需要说明的是，法院内复印资料，一般出具的是具有与白条相同性质的普通收据，本人目前还未见到使用发票的情形，且复印A4纸一页，街上小店一般为人民币0.25元-0.30元，法院通常而收0.5元一页。假设一般中等工作量案件，以复印100页计算，复印费合计为人民币50元，这笔费用也是不小的支出。在法院指定辩护时，这费用也是律师来支付。3、会见被告交通费，目前大城市的看守所一般远离城市，辩护人会见被告必然要产生交通费。
●另一方面，国外不少国家对于法律援助案件的具体事务，通行由国家律师或称公职律师办理，而公职律师的劳动报酬是由国家支付的。而我国目前没有公职律师。而自从有了法律援助后，法院连指定辩护费也省了，这样的援助实质不能称之为司法救济，而是社会民众救济。因法律援助的费用与主体为社会人员而无司法机关、司法人员和行为。因此，从此目前的实质，不少报刊称“法律援助”为“政府买单”的说法，实属信口开河。
从前述我们可以清楚看到，我国立法有两个常见现象：1、法律调整范围是政府行为的，即使具备条件了，也不颁布；对民众有利的法律，不具备条件也要颁布。这种立法的作为与不作为，结果都是一样的，即无可依性，也就相当于没有法律的效果。目前法律援助条件是，司法行为主体不支付费用，公职律师制度未实行，法律援助中心也不支付费用（注：本文“费用”不包括律师报酬。本来就是极少的费用，国家与相关机构都不愿意支付，律师报酬就压根不要想）。
结论：我国目前的法律援助制度尚不具体法律意义，或者说与原立法者的初衷相违。愿《条例》上设立的法律援助早日出现。

●“法援案件”成为律师与律师事务所遇到的两难问题
●对于律师与律师事务所而言，对于目前律师执业而言，从经营体制与模式而言，是完完全全的“下海”。因此，律师执业是自己创业、挣钱来要实现养家糊口的基本要求与不断自我提高的社会消费需求。司法行政机关将地方企业赞助款买了设备与轿车，在不支付任何费用的情形下，却强行摊派推行法援工作，此时律师事务所处于无奈，也只好将一个所内全体执业律师进行排队来承担援助案件的代理事务，不少律师事务所考虑到在单个案件上律师付出太多，采取给予每个法援案件100-200元补贴了事。
●由于案情复杂，或者有可能辩护无罪的案件，当事人一般能支付律师辩护费，委托律师事务所指派律师辩护。在此情形下，大部份都是性质较为严重，案情复杂，法院或司法机关都已有定论的案件自然就不愿意委托律师辩护，法院再不愿支付费用，这些案件自然必到了法律援助中心，成为法援案件。如笔者在2000年办理的，一个涉嫌故意杀人的法援刑事辩护案件，被告为20来岁四川区部地区农村女孩，在一家军人家庭中为其孙子当保姆，最后因记恨主人当初承诺为其在成都找工作未兑现，将其孙子砍了数刀。该案伤者在上海整形治疗已花了数万元，审查阶段时，承办检察官曾找来被告父母亲，希望能支付一定赔偿金为孩子支付巨额医疗费，但被告家中实在太穷，无力支付这对于农村人而讲的“天文”数字。在庭审辩护律师发现了对被告有利的证据问题，但中院法官根本予理睬，结果一审判了死刑。由此可见，由于案件性质本身就严重，法援案件律师辩护意见被采纳的可能性基本没有，或者说可能性太小。因此从律师与事务所角度而言，实际上都面临上有司法行政机关的行政命令，下有办案难而无果，加之没有经费，因此都不愿意办理这类案件。

结论：必须落实责任、公开国家专款、让费用用于律师办案、办案律师必须获得劳动报酬。在有条件的可能下，实行公职律师制度。



山东省青岛市人民政府


青岛市城市房屋产权产籍管理办法
市政府

第一章 总则

第一条 为加强城市房屋的产权产籍管理，保护房屋所有人的合法权益，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法所称城市房屋产权，是指城市房屋的所有权。
本办法所称城市房屋产籍，是指城市房屋的产权档案、地籍图纸、帐册、表卡等以及其他反映产权现状和历史情况的资料。

第三条 本办法适用于市南、市北、台东、四方、沧口五区，各县级市、崂山区、黄岛区的城区和建制镇，青岛经济技术开发区。

第四条 青岛市房产管理局是本市城市房屋产权产籍的行政主管部门。
市房产管理局设立的房屋产权产籍监理机构，负责市南、市北、台东、四方、沧口五区范围内的城市房屋产权产籍的统一管理工作。
各县级市、崂山区、黄岛区和青岛经济技术开发区的房产管理部门，负责本辖区内城市房屋产权产籍的统一管理工作。

第五条 城市房屋产权产籍管理工作的主要内容是：
（一）负责办理城市房屋产权登记和产权转移、变更、注销登记及典当、抵押等他项权利登记；
（二）依法核发《房屋所有权证》、《房屋共有权保持证》；
（三）实施对城市房屋的测绘；
（四）负责对城市房产档案资料的收集、整理、建档、统计和提供利用；
（五）负责城市房屋产权产籍管理业务的实施，根据需要做好城市房屋产权的总登记、验证的具体工作；
（六）城市房屋产权产籍管理其他工作。

第六条 城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则。法律、法规另有规定的除外。

第二章 产权管理

第七条 房屋所有人均须依照本办法规定，办理房屋产权登记。

第八条 房屋所有人办理房屋产权登记手续时，应持土地使用证件，应填写房屋所有权登记申请书，并提交下列有关证件、资料：
（一）新建、翻建、改建、扩建的房屋，提交建房批准文件、建设工程规划许可证、配置图、工程验收合格证以及房屋竣工平面图等；
（二）购买的房屋，提交原房屋所有权证、房屋买卖契约及所买卖房屋的平面示意图、缴纳契税的凭证；
（三）受赠的房屋，提交原房屋所有权证、赠与或遗赠文书、缴纳契税的赁证；
（四）交换的房屋，提交交换各方的房屋所有权证、交换房屋协议、缴纳契税的凭证；
（五）继承的房屋，提交原房屋所有权证、继承遗产文书、缴纳契税的凭证；
（六）分家析产的房屋，提交原房屋所有权证、分家析产文书、缴纳契税的凭证；
（七）抵押、典当的房屋，提交原房屋所有权证、各方签订的协议书和缴纳契税的凭证。
除前款所列各项外，房屋所有人还须按规定出示本人身份证或法人资格证明。

第九条 新建和翻建、改建、扩建的房屋，房屋所有人应在工程竣工之日起三十日内，办理房屋所有权登记或房屋现状变更登记手续。
因买卖、赠与、交换、继承、分家析产、抵押、典当等原因需转移房屋所有权的，房屋所有人应自有关文书成立之日起三十日内，办理房屋所有权转移登记手续。

第十条 办理房屋产权登记也可委托他人代办，代办公有房屋产权登记时，须出具法定代表人签发的授权委托书；代办私有房屋产权登记时，须出具经公证机关公证的私有房屋所有人的委托书。

第十一条 共有房屋，共有人应共同申请房屋所有权登记。共有房屋的产权，除确实难以分割外，允许分割，分别登记；土地使用权不能分割的，应当维持土地的共同使用权。

第十二条 新建商品房屋，房屋开发经营单位须在商品房屋销售前（包括预售）持经批准的有关文件办理注册登记手续；商品房屋购买方须在商品房屋工程竣工之日起的三个月内，持有关文件资料办理产权登记手续，领取房屋所有权证。

第十三条 进行房屋所有权登记时，单位必须使用全称，个人必须使用本人身份证姓名。
单位或个人依照有关规定改变名称中姓名的，须自改变名称或姓名之日起三十日内申请变更登记。

第十四条 城市房屋有下列情况之一的，除依法继承或人民法院判决的以外，禁止其产权转移、变更或设定他项权利；
（一）在已核发建设用地规划许可证的、城市改造规划实施范围内的；
（二）在国家建设征用土地范围内的；
（三）其他依法禁止产权转移、变更或设定他项权利的。

第十五条 城市房屋倒塌或拆除的，房屋所有人须自房屋倒塌或拆除之日起三十日内，办理房屋所有权证注销登记手续，缴销原房屋所有权证。不按规定办理注销登记手续的，其房屋所有权证作废。

第十六条 城市房屋因所有权不清或本办法第八条、第十二条所列证件、材料不全的，暂缓登记。暂缓登记期限不得超过一年，超过暂缓登记期限，产权仍未分清，或应提交的证件资料仍不全的，由房产管理部门予以代管。

第十七条 《房屋所有权证》、《房屋共有权保持证》是房屋产权的合法凭证，具有法律效力，任何单位和个人不得涂改或伪造。

第十八条 《房屋所有权证》、《房屋共有权保持证》遗失，应及时到原发证的房产管理部门申报，并登报声明作废。从登报之日起三十日后办理补发证件手续。

第十九条 市房产管理局可根据实际情况，组织进行城市房屋产权的总登记或验证工作。
凡被列入产权总登记或验证范围的城市房屋，房屋所有人均须按要求办理核准登记的验证手续。

第三章 产籍管理

第二十条 管理城市房屋产籍的房产管理部门（以下简称产籍管理部门），应依法建立健全城市房屋产籍的房产测绘的管理制度。

第二十一条 城市房屋的测量，应符合城市房屋管理和测量规范的要求，准确反映城市房屋的自然状况，并绘制符合规范的图表，为审查确认城市房屋产权提供可靠依据。

第二十二条 产籍管理部门应对接收归档的房屋产籍，及时登记、整理、鉴定、编目等，并妥善予以保管。

第二十三条 城市房屋产权档案，应依照路名、门牌和地号建立。地号的编定，依照房地产测量规范执行。

第二十四条 城市房屋产权档案，应以房屋产权人为宗立卷；卷内文件的排列，应以房屋产权变化的时间为序。

第二十五条 城市房屋产权档案须永久保存。对丢失或损毁的，应及时采取补救措施；城市房屋产权转移、变更的，应及时调整和补充。

第二十六条 城市房屋产权档案，必须完整齐全，对重要的或利用频繁的，产籍管理部门可以复制副本，以供使用。

第二十七条 产籍管理部门应制定城市房屋产权档案查阅制度。单位和个人查阅城市房屋产权档案，必须按规定履行手续，缴纳档案保护费等费用。未经产籍管理部门批准，不得查阅或复制城市房屋产权档案及有关资料。

第二十八条 单位和个人查阅城市房屋产权档案，不得对其勾划、圈点、涂改、裁剪、转借或损坏。

第四章 附则

第二十九条 违反本办法规定，依照房产管理的法规、规章规定应予处理的，由房产管理部门予以处理。

第三十条 因城市房屋产权发生的纠纷，按照《青岛市城市房产纠纷仲裁条例》的规定办理。

第三十一条 军队房屋产权产籍管理，按照有关规定执行。

第三十二条 涉外房屋产权产籍管理，除法律、法规、规章另有规定以外，适用本办法。

第三十三条 未设建制镇的独立工矿区，参照本办法规定执行。

第三十四条 本办法具体执行中的问题，由市房产管理局负责解释。

第三十五条 本办法自发布之日起施行。



1992年11月18日