中国银行业协会


中国银行业自律公约实施细则(试行)



第一章 总则

　　第一条 为维护银行业市场秩序，根据《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等有关法律法规以及《中国银行业自律公约》，制定《中国银行业自律公约实施细则》（以下简称细则）。
　　第二条 行业自律的宗旨是：保证我国银行业依法合规经营，维护银行业合理有序、公平竞争的市场环境，共同抵制行业内不正当竞争行为，防范金融风险,促进银行业健康运行和发展。
　　第三条 行业自律的基本原则是：依法合规、诚实守信、公平公正、团结协作、自我约束、自我管理，促进发展。
　　第四条 本细则适用于中国银行业协会(以下简称协会)全体会员单位。

第二章 组织机构

　　第五条 协会会员大会是行业自律管理的最高权力机构，负责行业自律工作重大事项的审议，各会员单位通过会员大会参与行业自律管理。
　　第六条 协会理事会是行业自律管理的执行机构，对会员单位遵守行业自律制度情况进行监督，对违反行业自律制度的会员单位进行自律性处分，其中，取消会员资格处分报会员大会决定。
　　第七条 协会自律工作委员会是行业自律管理的组织实施者，负责行业自律管理办法的制定、修改及解释，负责检查、评估会员单位执行自律办法及各项同业管理办法的情况。
　　第八条 协会自律工作委员会下设办公室。该办公室设在协会秘书处自律部，具体负责行业自律的日常工作。
　　
第三章 行业自律基本规定

　　第九条 建立健全以资本金管理为核心的约束机制。加强银行资金安全维护，依法提取贷款损失准备金，建立长效的资本补充机制，不断提高银行业整体竞争力。
　　第十条 完善公司治理和内部控制机制，强化内控文化及合规文化建设，提升风险管理能力，针对信用风险、市场风险、操作风险等制定积极可行的防范措施。
　　第十一条 严格执行有关账户和现金管理的各项规定，不得为不符合条件的企事业客户开立银行账户，严格账户管理，严禁违反规定支取现金。
　　第十二条 办理各项存款业务时，严格执行国家利率政策，不得违规或变相提高利率吸收存款。
　　第十三条 办理各项授信业务时，严格遵守各项规定，有序、合规竞争，自觉维护市场秩序。
　　（一）认真执行《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》，如实将办理信贷业务过程中产生的贷款发放、收回等各种信息数据登记报送到银行信贷登记咨询系统和企业征信基本数据库中，不得向无贷款卡或无效贷款卡的企事业单位发放贷款；
　　（二）严格执行法定的贷款（含贴现）利率，不得超过规定的利率浮动范围发放贷款或办理贴现；
　　（三）不得强迫企业将贷款转作存款；
　　（四）按照《贷款通则》、《商业银行授权、授信管理暂行办法》、《商业银行实施统一授信制度指引》、《商业银行内部控制指引》等规定开展业务，认真履行尽职调查义务，严格执行贷款审批程序。
　　第十四条 办理支付结算业务时，会员单位应做到：
　　（一）备有各类结算方式的一般使用说明，供客户索取；
　　（二）提供自助转账服务（包括网上银行、电话银行、手机银行以及其他银行自助设备等）时，还应提供自助服务的操作方法、注意事项、风险提示、安全保密措施及附加收费标准等资料；
　　（三）银行的各类电子化支付结算业务，应采取必需的安全措施、电子交易记录备份，以及建立必要的第三方认证机制等，以确保客户资金安全和方便客户查询。
　　第十五条 办理国际业务时，会员单位应按照中国人民银行和国家外汇管理局发布的最新国家外汇管理政策，在履行规定的审批手续后，可以为客户提供外汇贷款和国际结算等外汇业务服务，并提供国际主要通用货币的外汇买卖、结售汇和兑换业务服务，以及携带证业务服务等。
　　第十六条 严格执行中国人民银行、中国银行业监督管理委员会有关银行卡的管理规定。在与特约商户签订受理合约时，不得有排斥他行的条款。在已经开展银行卡联网的地区安装POS机、读卡器及ATM机等机具，不得具有排他性。
　　第十七条 开展中间业务应加强同业之间的沟通，杜绝恶性竞争、垄断市场等行为。
　　（一）严格执行业务收费标准，不得擅自提高和降低政策规定的收费标准，收费标准要对外进行公示；
　　（二）不得以不正当手段压制其他银行机构的公平竞争；
　　（三）不得以损害商业银行自身利益或银行同业利益获得客户。
　　第十八条 在开展电子银行业务（网络银行、ATM）时，应制定措施保证业务的安全性；应明示客户可能存在的风险以及降低风险的正确措施；应保证有便捷通畅的渠道让客户及时向银行通报产生的问题。
　　第十九条 遵守商业道德，遵循公平竞争原则，维护正常的市场秩序，不得有下列行为：
　　（一）以任何形式贬低、诋毁其他金融机构；
　　（二）窃取同业的商业机密；
　　（三）未经同意披露、使用其他机构的商业机密；
　　（四）利用政府行政资源干预或影响市场竞争；
　　（五）不计成本地争揽客户，扰乱正常的经营秩序；
　　（六）向其他银行机构的高端客户提供与该客户在本行客户级别不相符的优惠或折让。
　　第二十条 在进行广告宣传与信息披露时，应确保信息的真实性、及时性和完整性。
　　（一）及时、准确、充分地披露年度报告等信息，真实反映利润及资产质量状况；
　　（二）在推出新业务、新产品时，应在产品推广的同时强化信息披露，及时向客户和投资者提示相关风险；
　　（三）不得对金融产品进行弄虚作假、故意夸大、引人误解或有歧义的宣传；
　　（四）不得贬低和诋毁同业内其他单位的产品和服务。
　　第二十一条 不得超出中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和国家外汇管理局批准的业务经营范围从事经营活动，依规定应报批、报备后方可实施的业务，应及时向监管部门报批、报备。向客户提供产品及银行服务时，应当严格遵守各项监管规定，不得采取违法、违规行为，不得损害客户或第三方利益。
　　第二十二条 对客户提供的各项资料负有保密责任，国家法律、行政法规另有规定的除外。
　　第二十三条 制定科学的投诉处理机制，公正、公平、及时、有效地处理客户的投诉。设立接受客户投诉的客户服务电话，在承诺的时间内对客户投诉做出答复。
　　第二十四条 严格遵守劳动法，支持和促进人员的有序正常流动，不得录用尚未与原单位依法解除劳动合同的人员和其他依法不得录用的人员。
　　第二十五条 加强自我约束，实现自我管理，共同维护银行业在社会的良好形象。
　　（一）加强对从业人员的教育和培训，提高从业人员的整体素质和业务水平；
　　（二）加强从业人员职业道德行为规范教育，强化廉洁自律，倡导无私奉献和克己奉公；
　　（三）督促分支机构及全体员工将诚信意识贯穿于各项业务的各个环节，共同营造良好的行业氛围。
　　第二十六条 建立重大案件责任追究制度，深入开展案件综合治理，确立防范案件风险的长效机制。

第四章 检查、监督、评估与处理

　　第二十七条 对《中国银行业自律公约》执行情况开展会员单位自查和协会抽查。
　　（一）会员单位自觉开展自查工作，每年组织一次自查并提交自查报告。会员单位应指定自律联络部门作为自查的组织管理部门。会员单位的自查报告应报送协会；
　　（二）协会每年安排相关抽查，由协会自律工作委员会组织，并在事后向会员单位及时通报抽查情况。
　　第二十八条 协会自律工作委员会对外公布投诉举报电话，接受会员单位和社会公众的监督与投诉，并收集、汇总社会公众传媒对会员单位的报道。
　　第二十九条 协会对涉嫌违法违规的银行业金融机构、从业人员的投诉和发现的业内违法违规的行为，及时告知中国银行业监督管理委员会，并做好中国银行业监督管理委员会批转投诉件的调查处理工作。
　　第三十条 本着公开、客观、促进的原则在协会网站公布各会员单位的自律情况。对严格执行自律规定的单位进行褒奖，同时公布各会员单位相关的违纪及其处理情况。
　　第三十一条 协会根据会员单位的自查情况、协会组织的抽查和接受的投诉情况及对媒体的监测，对各会员单位的自律情况做出综合测评，每年出具一份《中国银行业自律规范发展报告》。
　　第三十二条 确立年度自律主题，制定年度自律工作计划，召开中国银行业自律规范发展年会，推动中国银行业自律文化建设。
　　第三十三条 各会员单位应互相监督，发现问题应及时向协会举报。协会要认真受理、查证，做出相应处理。
　　第三十四条 对于违反自律公约、管理制度等致使行业利益受损的会员单位，协会可按有关规定采取警示、内部通报、公开曝光、暂停行使会员权利、取消会员资格等自律处分措施。

第五章 附则

　　第三十五条 政策性银行参照本细则执行。
　　第三十六条 本细则由协会自律工作委员会负责解释。
　　第三十七条 本细则经二○○六年二月二十三日协会会员大会审议通过后实施。


李传轩 复旦大学法学院 讲师


关键词: 环境诉讼/原告资格/扩展/合理限制
内容提要: “直接利害关系人”这一原告资格的传统设定，在解决环境纠纷时遭遇到极大挑战，凸显出主体范围过于狭隘的困境，无法充分有效地救济相关环境权益。对环境诉讼原告资格进行扩展已成为我国环境诉讼制度如何独立发展的现实命题，这方面国外相关成功经验或教训均可作为参照。但对环境诉讼原告资格的扩展不是没有边界的，应当根据中国当下环境纠纷解决的实际予以合理限制，实现权益救济与司法效率等多元目标的均衡化。


基于“不告不理”的消极司法理念，原告在环境诉讼中占有非常重要的地位，掌握着发动环境诉讼、实现相关环境权益的司法救济和促进环境保护的钥匙。由于环境诉讼不仅涉及到私人环境权益救济，还涉及到环境公共利益的保护，环境诉讼中的原告问题更趋复杂和困难。其中最为关键的问题就是原告的起诉资格应当如何设定。在环境诉讼中，涉及到刑事犯罪问题主要是由检察机关提起公诉，其原告资格问题相对简单，不在笔者探讨之列。

一、问题的提出：狭隘的原告资格

关于侵权案件中的原告资格，无论是民事侵权还是行政侵权，传统诉讼制度都将之限定为“直接利害关系人”，即只有与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起诉讼。这一规则是受传统“诉之利益”理论影响而形成的。即原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利，并且这种权利受到了实质侵害，才有资格提起诉讼。目前我国的环境诉讼中，无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，都是坚持这一理论及做法。比如，我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，并在第41条进一步规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；尽管《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定将行政诉讼原告资格的范围进行了一定扩展，但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。在实体法方面，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一条提起诉讼。[1]

“直接利害关系人”的原告资格要求无疑能够预防诉权滥用问题，节约有限的司法资源。但在环境侵权纠纷这类新型案件的处理中，传统规定已受到司法现实的严峻挑战，暴露出起诉主体范围过于狭隘的弊端，无法满足环境权益救济和生态环境保护的特殊需要。一般认为，基于生态环境与自然资源的特殊属性，环境利益不仅具有私益属性，还具有强烈的公益属性，许多时候环境私益和环境公益还存在着竞合状态。对于环境侵权行为来说，由于环境侵害的间接性、隐蔽性和潜伏性，在许多情况下并不存在直接的和具体的受害人，而间接利害关系人不符合传统原告资格的规定，无权提起环境诉讼，其受到侵害的个人环境权益也就无法获得司法救济。尤其是涉及到环境公共利益遭受侵害的时候，比如大气的污染、气候变暖、野生动物的捕杀和森林的过度砍伐等，往往没有特定的受害者，按照传统的原告资格要求，这类侵权案件显然无法进入司法程序加以解决。在具体诉讼实践中，个人环境权益或环境公共利益受到侵害，因受既定的原告资格限制而无法提起相关诉讼的案例近几年来在我国不断涌现。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局，被法院认定为不具有起诉资格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陈法庆告浙江省政府和浙江省环保局行政不作为案，法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。[3]

综合观之，“直接利害关系人”这一狭隘的诉讼资格规定不仅排除了环境侵权中广泛存在的间接利害关系人的起诉资格，阻碍了对被侵害环境私益的充分救济，而且也使得许多没有特定受害人的环境公益侵害行为无法受到司法制裁。为了有效发挥环境司法制度救济环境私益和环境公益、保护生态环境的“最后防线”功能，如何因应环境司法实践要求，在环境诉讼中适当扩展原告资格，已成为我国环境诉讼制度发展的全新问题。

二、环境诉讼中原告资格的扩展：多元起诉主体的引入　　根据环境侵权的特点和司法实践的需要，放宽对原告起诉资格的限制，已成为许多发达国家环境诉讼制度的发展趋势。发达国家原告资格的扩展，不仅放松了对传统环境私益诉讼中起诉资格的限制，还诞生了一种全新的诉讼形式——环境公益诉讼。考察国外环境诉讼的最新发展，可以说，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。[4]这种广泛的原告资格放松趋势，以及对环境公益诉讼的创设，一方面有着直接的理论依据，比如“私人检察总长”理论、“环境公共信托”理论等；另一方面也是基于对环境法的社会本位、环境权的社会属性的充分认知，超越传统诉讼的思维窠臼，将环境诉讼全新定位为一种社会性诉讼，其不仅包含传统环境私益诉讼的内容，还包含了环境公益诉讼的内容，并根据环境诉权社会化的内在要求，引入了多元化的起诉主体。对于中国的环境司法而言，借鉴国外成熟经验，适当扩展原告资格，引入多元化起诉主体，并建立环境公益诉讼制度，是必然的发展方向。

（一）公民、法人或其他组织

在环境诉讼中，原告资格如果局限于“直接利害关系人”范畴，对于众多的具有间接利害关系的公民、法人或其他组织而言，其个体环境权益以及环境公共利益就不能获得司法救济，有关环境侵权行为也无法受到司法制裁。为解决这一问题，许多国家大大放宽了对公民等主体的起诉资格要求，最典型的就是美国。美国将其发展出来的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论等运用在环境司法之中，于20世纪70年代建立了公民环境诉讼制度，赋予“任何人”以原告资格。“私人检察总长”理论的核心内容是法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼，被授权的公民或组织就相当于检察总长，发挥同样的功能。[5]“环境公共信托”理论是萨克斯教授提出的，主要观点之一是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。[6]根据上述理论，美国在《清洁空气法》中首次规定了著名的公民环境诉讼条款，授权“任何人”都可以自己的名义对任何违反环境法的行为提起诉讼，即“任何人对任何人的诉讼”。类似条款还在《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》和《濒危物种法》等环境法律中相继制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on..）一方面，成文法上的规定将原告资格大大扩张；另一方面，司法实践中的判例又进一步丰富和诠释了原告资格的内涵。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中，联邦最高法院认为，只要有关利益受到“事实上的损害”即可享有起诉资格，包括审美的、环境的或经济利益受到损害。[7]1992年的鲁坚诉国家野生动物联盟案[8]和2000年的地球之友诉兰德劳环境服务公司案[9]等重要判例，进一步对公民环境诉讼的原告资格进行了或紧或松的解释。

应当说，美国公民环境诉讼的主要属性是公益诉讼，它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域，且包含了部分私益诉讼的内容，[10]其关于原告资格的规定跳出了“直接利害关系人”的理论窠臼，对我国环境司法中原告资格的扩展有很大的借鉴意义。具体而言，为充分救济环境污染等侵权行为所损害的环境私益与环境公益，我国环境司法不仅应扩展环境私益诉讼中的公民等主体的原告范围，还应创立新的环境诉讼形式——环境公益诉讼，将原告资格进一步放开。首先，对将环境私益诉讼中公民、法人或其他组织的原告资格要求放宽为“利害关系人”，包括直接利害关系人和间接利害关系人。如此，许多没有直接受害者的环境侵权行为也能受到司法制裁，其间接受害者的环境权益也可以获得司法救济。

其次，在现有的环境诉讼制度基础上，创立环境公益诉讼，专门用来解决环境公益受到侵害的司法救济问题，并将其中的原告资格设定为“任何与环境公益有一定关联的公民、法人或其他组织”。只要能够证明某一环境公益受到了“事实上的损害”，即可提起诉讼。

（二）检察机关

环境公益诉讼的产生，是基于以个人利益保护为中心的传统诉讼形式，无法满足对环境公益进行充分司法保护的要求这一现实。而无论大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常都被认为是各种公共利益的代表。因此，赋予检察机关以原告资格，是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。美国公民环境诉讼中，具有起诉权的“任何人”就包括检察官。尤其是在大陆法系国家的环境公益诉讼中，检察机关的起诉主体地位可能更为重要，在提起环境公益诉讼方面发挥着更大的作用。德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。法国新《民事诉讼法典》规定，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼。[11]

我国检察机关作为社会公共利益的代表，对民事诉讼和行政诉讼依法享有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关应是当然的原告主体。这不仅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因为检察机关拥有提起并有效参与环境公益诉讼的资源和能力。也有学者对于检察机关的原告资格持怀疑态度，[12]笔者认为，鉴于我国环境公益维护之艰难现实，赋予相对强势的检察机关以原告资格，对推进环境公益诉讼的实际运行很有必要。事实上，检察机关提起环境公益诉讼在我国已经实现了实践中的突破。2003年4月山东乐陵市检察院诉金鑫化工厂环境污染案[13]、2008年12月贵阳市检察院诉熊金志等人破坏生态环境案[14]等都是有益的尝试。

（三）环保团体（NGOs）

环保团体是以生态环境保护为设立宗旨的社会性非政府组织，自20世纪中后期以来迅速成长，成为世界环境保护运动的重要力量，对环境立法和环境司法的发展起到了关键性的推动作用。美国、德国和日本等发达国家都在不同程度上赋予环保团体以起诉资格。在各类环境诉讼中，环保团体的身影十分活跃，许多重大而著名的环境诉讼案件都是由其提起的。美国对环保团体的起诉资格要求比较宽松，只要正当成立，能证明与案件有一定利益关联（无需直接利益关联）以及存在事实上的损害，即可提起诉讼。但在德国、法国等欧盟国家中，对环保团体的原告资格则有着种种限制，主要包括注册或认可的要求、存续时间要求、活动范围要求、组织目标要求、以已经参与行政程序为前提的要求、非营利性要求等方面。[15]从国外环境公益诉讼的实践发展看，环保团体已成为十分重要的社会性起诉主体。

环保团体在我国也随着全社会对环境保护的重视，经历了从无到有、蓬勃发展的过程。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港澳台地区）。[16]实践中，许多环保团体发动公益诉讼、维护环境公益的愿望十分强烈，但囿于现行立法上的相关障碍而无法实现。这一现实困境严重削弱了环保团体参与环境保护法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促进我国环境正义实现方面的积极作用。我国应当借鉴欧美国家的经验，高度重视环保团体对于环境法治文明建设的重要意义。在立法上，应修改现行有关诉讼立法，建立环境公益诉讼，并将符合要求的环保团体确立为重要的原告主体；在司法中，也应营造便利于环保团体提起公益诉讼的程序机制和氛围。

（四）政府环保部门

政府环保部门依法肩负着国家环境管理和保护职责，同样是环境公共利益的法定代表主体。在环境公益诉讼中，尽管并不常见，但政府环保部门往往也可能成为原告主体之一，扮演起诉者角色。通常情况下，政府环保部门可以通过行使行政职权、采取各种行政手段来保护环境、防止环境侵害；但行政权力亦有其作用边界，无法应对所有环境违法行为，尤其是对环境损害补偿问题力不从心。因此赋予环保部门起诉权有助于弥补其行政手段的不足，以更充分地维护环境公共利益。从起诉能力看，环保部门具有环境保护方面的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上拥有巨大优势，能够很好地实现诉权。在美国公民环境诉讼条款规定中，包括联邦环保局在内的环保部门同样属于可以提起诉讼的“任何人”中的一员。在许多欧盟国家中，虽然实际案例不多，但环保部门的原告资格同样被法律认可。

在我国现行环境诉讼中，环保部门的原告资格缺乏明确规定。但我国《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这一规定为海洋环境主管部门提起民事诉讼提供了实体法上的基础。在司法实践中，贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司环境污染案，[17]则是我国环保部门提起环境诉讼的初步尝试，并取得了良好效果。当前我国环境诉讼制度发展完善的一项重要内容，就是在立法中进一步明确赋予环保部门以起诉资格，以最大限度地保护生态环境和自然资源。

（五）其他起诉主体

环境诉讼中的起诉主体除了上述几种之外，一些国家还赋予了自然物和后代人以起诉资格。自然物作为原告提起诉讼是生态利益中心主义的充分体现，也是自然权利论的重要内容，使自然物从传统的客体地位转变为主体，从而拥有了自己的独立权利。这可谓是当前世界环境诉讼制度最为激进的变革，纵观各国环境诉讼发展历史，仅在美国、日本等部分国家曾以判例的方式存在过。美国首先在1978年田纳西流域管理局诉希尔案中确立了“不会说话的小鱼”的权利，[18]进而在1981年帕里拉鸟诉夏威夷土地自然资源局案中承认了帕里拉鸟的原告资格。[19]

后代人的原告资格源自于代际公平理论，即“不在场”的后代人也对自然环境公平地享有同样的权利。因此，当自然环境受到侵害危及后代人的发展时，他们有权提起诉讼。后代人的起诉权通常是由当代人代为行使的。最为典型的案例是，1993年菲律宾的45名儿童代表当代及其下一代向法院提起诉讼，指控政府环境管理部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯认。[20]