【摘要】随着城市建设的快速推进，我国大量城中村和城市郊区的集体土地纳入征收范围。按照我国现有法律制度规定，征收集体土地的同时，该土地之上的房屋也一并纳入征收范围。征收集体土地上的房屋，应当予以补偿。我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在缺乏统一补偿标准、补偿偏低、补偿程序混乱、补偿主体不统一等缺陷，有待进一步完善。我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，确定补偿标准，规范补偿程序，完善征收补偿制度，保障集体土地上房屋征收补偿依法、有序进行，维护集体土地上房屋所有权人的合法权益。
【关键词】集体土地 房屋 征收 补偿 分析
我国集体土地房屋征收补偿制度无论在补偿标准，还是在补偿程序方面存在诸多缺陷。当前，我国正在加快城市国有土地上房屋征收补偿制度的立法进程，也应当顺势启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法，全面完善我国房屋征收补偿制度。
一、从一个案例说起
北京市房山区窦店镇某村村民建设的房屋于二??九年划入拆迁范围，该房屋占用的集体土地征收为国有土地。北京市房山区土地行政主管部门没有支付土地补偿，房屋拆迁许可证载明的拆迁人也没有支付土地补偿。在该村民的一再要求下，最终，其所在的村委会与其签订了一份补偿协议，支付了一定的区位补偿费。该村民始终无法明白，明明是政府征收其所在村的集体土地，征收其建设的集体土地上的房屋，为何自己没有从政府那里拿到土地补偿款；明明是拆迁人按照拆迁许可证拆除自己建设的房屋，为何该拆迁人也未支付任何相应的土地补偿，而由村委会出面支付区位补偿费。最终，该村民委托吕国华律师向法院提起了诉讼，要求相关单位支付土地补偿款。这个案例是我国当前集体土地上房屋征收补偿中的典型案例。我国没有关于集体土地上房屋征收标准和程序的统一立法。迄今为止，我国有关集体土地上房屋征收补偿均由各地作出具体规定。上面提及的案例中的征收补偿标准和程序也是将北京市人民政府制定的地方政府规章——《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》作为补偿基本依据。我国缺乏对集体土地上房屋征收补偿制度的统一立法，一些地方“各自为政”，实践中集体土地上房屋征收补偿引发了不少亟待解决的问题。
二、当前集体土地上房屋征收补偿制度失范分析
《中华人民共和国土地管理法》将集体土地上的房屋一并纳入地上附着物的范围，但对征收集体土地上房屋补偿标准和程序没有进行明确规定，而只是笼统规定集体土地上房屋征收补偿标准由各省、自治区和直辖市制定。事实上，除北京等少数发达地区制定了诸如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等地方政府规章或地方性法规之外，我国其它绝大部分省份迄今尚未对征收集体土地上房屋补偿标准作出规定。在我国相当大的区域内，征收集体土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋补偿仍具有极大的随意性。大量失地农民的合法权益被非法侵害，导致因征收引发的群体性事件频频见诸报端，集体土地上房屋征收案件占上访案件的比重居高不下。一些地方政府为了减少征收成本，制定的补偿标准明显偏低，不但无法维持失地农民的基本生活水平，也无法保障其长远生计。①一些地方政府为了提高征收的效率，忽视群众的程序权益，征收报批之前，不进行公告，也不进行听证，不组织专家进行论证，导致征收程序失范，激化了征收双方的矛盾。②现有法律对补偿时间没有作出明确规定，有的地方先补偿，后征收；有的地方先征收，后补偿，导致补偿程序因地而异，极其混乱。另外，我国现有集体土地上房屋征收制度还存在征收补偿主体混乱不清的严重情形。根据现有土地管理法律、法规的规定，政府是集体土地上房屋征收制度的唯一主体，根据“谁用地，谁安置”的原则，政府应当向被征收土地的农民支付土地补偿。但是政府征收集体土地涉及房屋拆迁的，往往许可其它单位为拆迁人，由拆迁人作为补偿的义务主体。一些地方征地过程中，拆迁人将动员拆迁的任务交给村委会组织动员，实践中又经常发生村委会和村民签订补偿协议进而向村民支付土地补偿的情形。③总之，我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在补偿标准和补偿主体不统一、缺乏具体补偿程序等多种缺陷，有待于进一步更正和完善。
三、未来集体土地上房屋征收补偿制度立法建议
《城市国有土地上房屋征收补偿条例》征求意见稿出台后，城市国有土地上房屋征收补偿制度立法化进程加速。令人遗憾的是，我国集体土地上房屋征收补偿制度仍未纳入国家立法进程。随着城市化建设的加速，越来越多的集体土地将被征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿制度攸关众多被征收人的切身利益，攸关我国土地征收制度的发展和完善，攸关我国经济的健康发展和社会的和谐稳定。④我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，为此，笔者提出以下几点建议。首先，制定统一的补偿标准。我国国土面积大，各地经济发展情况不同，制定统一的补偿标准不能体现在具体补偿数额的统一上，而应当结合当地房地产市场价格进行。征收集体土地上房屋补偿，应当不低于当地周边商品房的市场交易价格。其次，规范补偿程序。为了规避集体土地上房屋征收之后原居住人无房可住的情形发生，应当由政府支付相应的补偿之后，再组织实施具体的房屋拆除活动。最后，由政府作为征收补偿义务主体。将政府作为唯一的征收补偿义务主体，征收集体土地上房屋的行为由政府作出，征收集体上房屋的补偿也应当由政府依法支付。笔者认为，未来立法中兼顾这三个方面，既可以保障我国集体土地上房屋征收活动顺利进行，又可以切实维护被征收人的切身利益。
四、结语
我国城市的进一步发展，势必导致更多的集体土地征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿关系千家万户的利益。为了遏制地方政府违法用地、追求政绩的冲动，为了我国经济的健康、稳定发展，为了维护被征收人的切身利益和社会的和谐稳定，我国应当在推动城市国有土地上房屋征收补偿制度立法的同时，尽快启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法进程。正视我国现有征收集体土地上房屋补偿制度存在的补偿标准和补偿主体不统一、补偿偏低、补偿程序不规范的问题，有助于在未来集体土地房屋征收补偿制度立法中矫枉过正。吕国华律师长期从事不动产征收法律服务，在实践中偶有所思，偶有所得，抛砖引玉，希冀拙文对推动我国集体土地房屋征收补偿制度建设有所裨益。
注释：
①参见程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。
②参见陈云霞、张利国、史晓娟：《论征收集体土地房屋拆迁法律问题》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2006年09期。
③参见杨世建：《公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》 2010年02期。
④参见孙佑海：《与城市房屋征收拆迁补偿制度的变革》,载《中州学刊》2008年第2期。
【作者简介】吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收相关法律服务，联系电话：13811168718。