当前 “村账镇管”存在的问题及对策/赖兴平

“村账镇管”，是规范农村财务收支行为，强化农村财务管理,加强基层党风廉政建设的一项重要举措，对保护农民的合法权益,进一步密切党群干群关系，建设社会主义新农村具有重要的现实意义。近年来，我县镇村基层组织能按照要求，不断规范、完善“村账镇管”这一模式，为维护农村的和谐稳定，促进经济发展发挥了一定的作用。但从我院近年来立查的经济职务犯罪案件来看，“村账镇管”仍存在一些问题。据统计，2006年至2010年，我院立查农村基层村干部贪污贿赂职务犯罪案件 9件 9人，涉及村账管理问题的有 8件8人。为更好地发挥“村账镇管”的作用，进一步减少和遏制涉农职务犯罪的发生，我们结合办案，深入有关村镇，针对当前 “村账镇管”运行中出现的问题，分析原因，提出对策和建议，以期更好地规范村级财务管理，为新农村建设服务。
一、村账镇管制度的由来、基本原则和基本内容
“村账镇管”制度在国家机关颁布的正式文件中的名称为“村级会计委托代理制度”。村级会计委托代理是乡(镇)农村经营管理部门受村集体经济组织或村民委员会委托，进行财务会计管理的一种模式，为农民和村集体提供成本核算等记账服务以及与财务公开有关的各种信息，同时也为完善农村土地承包、减轻农民负担、集体收益分配提供核算依据，是农村集体财务管理规范化建设的基础性工作。“村账镇管”是 “村级会计委托代理制”推行过程中的通俗提法（以下统称“村账镇管”）。“村账镇管”最早出现在财政部颁布的1997年1月1日起实施的《村合作经济组织会计制度（试行）》中，规定“财务管理薄弱的村合作经济组织，可以委托乡（镇）经营管理站代为记账、核算。”2005年1月1日颁布实施《村集体经济组织会计制度》，同时废止《村合作经济组织会计制度（试行）》，规定“村集体经济组织应配备必要的会计人员,也可以按照民主、自愿的原则,委托乡(镇)经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。”随后，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发[2006]32号）和《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发[2006]34号）要求“在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上，推行村级会计委托代理服务制度”、“加强村级财务管理，规范村级会计代理制度等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化”。2008年至2010年，中纪委、监察部、财政部、农业部相继出台文件规定规范村级会计委托代理制度，进一步加强村级会计委托代理服务工作。
村账镇管制度的基本原则要求实行村账镇管必须保持集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变，保持财务审批权以及经济活动的监督权仍由村集体行使，不得侵占、平调、挪用集体资产，不得改变集体资金性质，不得侵犯村集体合法权益，即“四权不变”原则。
村账镇管实行村级财务与村级资金双托管。实行村账镇管的行政村的村会计负责村级收入、支出凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管和定期向代理服务机构报账。行政村应通过民主程序产生村民理财小组，村民理财小组成员对当月发生的各项收支业务进行账前审核，经村民理财小组审核合格的，方可入账。每笔开支必须有村主管领导审批签字，经手人签字注明用途，符合审批手续方可报销。这些基本原则和要求为村账镇管制度的实施与完善指明了正确的方向。
二、当前我县“村账镇管”存在的问题
1、财务管理不规范。这是村账镇管存在的一个最为严重的问题。表现形式主要有：（1）收入不入账，体外循环，私设“小金库”。有的村、居委对部分收入入账，另一部分则由个人掌管，不作为集体经济收入管理，而是进行体外循环，由个人掌管资金的去向及用途，并从中渔利；（2）财务管理混乱。主要表现在：报销手续不规范。作为报销支出票据按财务规定必须由审批人、经办人及证明人签字，才能准予报销。但在目前村级财务实际操作过程中，有的票据只有审批人，而无经办人、证明人或者有的大额票据只有审批人、经办人而无证明人，甚至极少数发票在既无审批人又无经办人、证明人的情况下入账。有的无正式发票，不使用上级规范票据，更无附件，造成假账、糊涂账，导致部分人从中浑水摸鱼；科目运用混乱。个别村级财务处理过程中出现科目运用混乱，多头记账。有的村同一类收入部分记入收入，部分记入往来款，支出中特别是招待费有转移支付现象。（3）资金使用违反财经纪律。有的是借用公款或违反规定将公款借给他人；有的是个人名义存储公款；有的是乱设银行账户或违反规定擅自开设银行账户等等。（4）费用列支不合法。主要是公款吃喝现象仍在泛滥，有的村公款旅游，公款购买商业保险，列支手机费用，公款送礼等。
2、农村理财组织履行职责不到位。村民主理财小组在村级支出的审签中占有重要地位。但是，在实际工作中，有的村民主理财监督小组形同虚设，主要干部兼任小组长，自批自监督；有的是老好人，见票盖章都通过；有的村民主理财小组不能发挥监督作用，所有票据都盖上“民主理财小组”公章；有的村民主理财小组人员素质低，与村干部唱反调，村里合法合理开支都通不过，工作越位，把审核权变成了审批权。
3、财务公开失之于实。一些村组织将财务公开形式化，或是公开不规范，在财务公开的内容方面存在着欠细欠具体的问题，对于重大支出项目没有专项公布；或者是实行会计电算化后，对电脑打印账目校核不细，产生失误，引起群众误解。有的村财务公开不及时或群众看不懂，或者该公开的没公开，或者只公开合理合法的，违纪违法的则不公开；有的村财务公开后没有召开村民代表会议或村民会议，听取群众的意见，群众有质疑的没有给予解答释疑。
4、村账镇管制度流于形式。村账镇管的工作一般由镇财政所负责，镇财政所是最后也是最有效的一道审核关口。但由于存在以下问题，使得村账镇管制流于形式，管理不到位。（1）镇财政所会计人员业务量大，对各村情况了解有限，不能及时掌握各村账务财务动态，给村出纳人员出借、挪用公款有可乘之机。（2）镇财政所管理经费无正常渠道，主要靠收取村级财务审计费和代理记账服务费来维持运转，因此在对村级财务监管时有畏难心理，在一定程度上削弱了会计人员对村干部、出纳财务活动的监管力度，使得镇财政所工作中只是将收支整理后分类记账、编报表，成了村里的记账员，财务管理职能严重弱化。（3）有些镇财政所人员不熟悉财务、业务素质不高，造成会计业务操作不规范；有些人员原则性和责任性不强，存在重记账轻管理，只审凭证，不审开支合理与否等现象，使违反财务制度的票据凭条得以记账。（4）在实际工作中，村出纳人员有时不可避免地承担了会计的职责，如在各项土地征用补偿中承担着结账造册的工作，而村主要干部一般基于信任在审批中又疏于监督，给出纳人员贪污、冒领土地征用款等各项钱物带来了机会。如我院2006年初查处的原五华县华城镇观源村原村支部书记赖达祥、原华城镇观源村村委主任罗小玲二起贪污案中，他们就是在梅河高速公路征地拆迁过程中，虚假村民拆迁户造册上报，从而进行贪污征地款。
三、做好“村账镇管”的对策与建议
“村账镇管”问题的存在，既有村干部法制观念淡薄、自律意识不强、宗旨意识不牢、职业道德缺失等因素，同时也有镇政府主管部门监督不力等原因。为此，我们要从新形势下促进社会主义新农村建设的高度，充分认识村账镇管制度的极端重要性和必要性，采取得力措施，切实使这一制度落到实处。
　 1、强化思想教育，提高村干部的廉洁自律意识和法纪意识。镇党委、政府要把对村干部的廉政教育纳入反腐败的总体格局中，通过广泛开展党的宗旨教育、传统教育、政策法规教育和廉政警示教育，切实解决他们思想和观念上存在的问题，不断增强他们的宗旨意识、大局意识和服务意识，督促他们自觉做到清正廉洁，遵纪守法。
2、加强监督管理，健全对“村官”权力的监督制约机制。一要从基础管理上求规范。各行政村要安排专人负责财务报帐工作。农村财务管理部门要严格规定工作流程、业务办理程序、财务结算日期、支出额度审核权限等事项，建立健全各项规章制度，把业务基础工作抓细抓实。二要从监督约束上求规范。镇农村财务管理部门要逐笔审核原始单据，监管财务收支，对不合理、不合法的票据坚决不予入账，对未经村民理财小组审核的票据坚决不予入账，对不按规定报账、集体财务管理混乱的，除对责任人做出处理外，还要追究有关领导的责任；要严格规范村级资产管理、合同管理，防止集体资产流失。三要从加强组织领导上求规范。要加强“村账镇管”工作的组织领导，保证镇村级财务管理部门的人员编制和办公经费，并明确农村财务管理部门及工作人员职能和职责，制定严格的奖惩制度，对于违规办理业务、帮助做假账、工作不负责任导致账务处理混乱的工作人员，一经发现，要严肃查处，追究其责任。
3、明确村民理财小组地位，充分发挥村民理财小组的职能作用。村民理财小组在村账镇管制度中起着至关重要的作用。要明确村民理财小组的地位、作用、职责和权限，要充分调动村民理财小组的积极性，增强其责任心，保证其认真履行职责，严格审核财务账目，行使对本村财务审议、监督和检查的权利。要加强对村理财小组履行职责的督查，其组成人员要严格实行任期制，保持其独立性，使村民理财小组的职责能够得到充分的发挥。
4、加强对基层财务人员的培训和管理，切实提高财务人员的业务水平。要定期或不定期对村会计、村民理财小组成员、代理会计、资金会计进行相关业务培训，对新任用的村会计和经管办工作人员，还应进行相应的岗前培训，不断提高其整体素质和业务能力。
5、加强专款专账的管理，建立专款拨付报告和备案审查制度。镇财政所要对政府部门下拨的水利、扶贫、救灾等专款设立专项资金账目，分类进行登记管理，做到收支明细；村级在现有一个基本资金账户的基础上，增设一个专款账户，政府下拨的各项专款都要存入专款账户上，与村自有资金的基本账户分开，并不断完善专款专用制度。民政、水利等部门向农村基层组织拨付专款的情况要及时向政府报告、备案。同时要监督专款的管理和使用情况，坚持财务公开制度，定期或不定期详细公布村财务收支情况，从而保证专款专用，从制度上预防职务犯罪的发生。
6、提高村官福利，建立健全福利保障体制。要逐步建立“村官”任职工资及奖励制度，不断调动“村官”的工作积极性；要试行并推广“村官”养老金制度，对村官报酬、养老保障、离职补贴等方面作具体规定，切实解决村干部的后顾之忧。要全面推选对“村官”考核机制。建立完善对村级干部的德、能、勤、绩、廉等全方位的考核制度，让群众参与评议，以信息形式公布，促使“村官”认真履行职责，从机制上保障村级干部依法行政。
7、坚持惩防并举，营造打击和预防 “村官”腐败的良好氛围。纪检监察、检察机关要重视农村群众的举报、上访，充分运用自身的办案手段优势，对“村官”经济犯罪数额大、社会影响大的案件，务必从严查处，决不能姑息；对党员“村官”中尚未构成犯罪的，要及时给予党纪处分。同时，要采取有力措施，进一步加大预防村官职务犯罪的工作力度，营造反腐倡廉的良好氛围。

作者：广东省五华县人民检察院赖兴平曾波

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