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试论现行法下保证人追偿权行使的困境/王胜宇

时间:2024-07-12 18:56:32 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8789
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试论现行法下保证人追偿权行使的困境

王胜宇


  (一)保证人追偿权法律制度在司法实践中所产生的问题与学者见解
  基于我国保证担保法律制度中有关保证人追偿权的发生基础之立法例现状,保证人在未行使主债务人所享有的对债权人的时效抗辩权而承担保证责任的情况下,能否可以依据担保法第31条的规定向主债务人行使追偿权呢?如果保证人不能向主债务人行使起法定追偿权且根据《担保法解释》第35条之规定保证人又不能要求主债权人返还其偿还的利益,那么无疑保证人承担的责任过大,这明显不利于保证担保法律制度的发展;如果承认保证人此时享有对主债务人的追偿权,那么主债务人的时效利益则丧失殆尽,且此举明显违背民法总则中时效制度设立的宗旨。这便是我国有关保证人追偿权发生基础所采取的立法例所造成的司法困境,那么我国有关保证人追偿权发生基础所采取的立法例所造成的司法困境该怎么解决呢?当前学术界与实务界的学者的观点并不统一,但归类起来主要有肯定说、否定说两大观点。
  1.肯定说。此观点认为:保证人在未行使主债时效抗辩权而承担保证责任的情况下,仍应当享有对主债务人的追偿权。其理由如下:
  (1)从担保法第31条的规定来看“追偿权是保证人享有的一种独立于抗辩权之外的一项法定权利,是基于法律的规定而产生,即保证人承担保证责任后便会依法享有追偿权” 而在保证人放弃主债务时效利益情形,法律并没有关于保证人不得行使追偿权的规定也就是说担保法第31条的规定“并未区分债务的时效究竟是否完成还是未完成,并未将追偿权的享有与抗辩权的行使相挂钩”,因而此时若否定保证人在此种情况下的追偿权,于法无据,所以保证人应当享有对债务人的追偿权。
  (2)根据担保法第31条规定,“从逻辑上看,保证人的追偿权与原债务并不同一,该追偿权产生的时间是保证人承担保证责任后,所以原债务对债务人而言虽然已经过了诉讼时效,追偿权却属于新的债务,对债务人有强制效力。追偿权的诉讼时效如果要计算的话,也应从保证人承担了保证责任之日起计算,司法解释第42条第2款为此提供了法律依据。”也就是说,追偿权在性质上属于债权请求权,法律并未限定其性质为代位求偿权,他是保证人承担保证责任之后所产生的一项独立于主债权的一项债权请求权,因此其诉讼时效应重新起算,保证人有权行使这独立于主债务的追偿权。
  (3)根据民法通则的规定,主债权已过诉讼时效时,债权人再要求主债务人履行债务的,债务人享有时效完成的抗辩权,因而债权人对债务人丧失胜诉权。虽然此时债权人丧失了胜诉权但债务人并不免责,债权本身并不消灭。根据《担保法》第20条的规定,保证人享有债务人的抗辩权,因此当主债权已过诉讼时效的,保证人此时也跟主债务人一样享有时效完成所产生的抗辩权,债权人对保证人也不能胜诉。但根据《担保法》第20条的表述,抗辩权属于当事人享有的民事权利,法律不限制当事人放弃对抗辩权的行使, 当保证人放弃对时效完成的抗辩权的行使,自愿为债务人履行债务的,“属于债权人通过自救的方法实现债权,法律对此不仅不限制,而且该行为还受到法律的保护,对此,《民法通则》第138条和《担保法司法解释》第35条均有规定”,并且“保证人在自愿履行完毕诉讼时效完成的债务后,如果不支持保证人在此种情况下对债务人的追偿权,明显对保证人不公,也实际上是对违背诚实信用行为的鼓励”因为“保证责任没有对价,保证人相对于债权人所承担的义务,是单方面的,且是无偿的。在单务的、无偿的保证合同中,使保证人承担过重的责任,与民法的公平原则不符。这对于维护交易秩序并不是十分有利的。因此与其让保证人承担损失不如让债务人承担其本应承担的损失。”
  2.否定说。此观点认为,保证人在未行使主债抗辩权而承担保证责任的情况下,不应当享有对主债务人的追偿权。其理由如下:
  (1)我国学界通常把保证人承担保证责任无过错(或称无过失)列为保证人追偿权的行使条件(或称成立要件)之一。他们认为“无论保证原因关系是委托关系还是无因管理关系,保证人履行保证责任时都应当负善良管理人的注意义务,违背此种义务即构成过错。保证人在承担保证责任上有过错的,保证人丧失求偿权。其中,保证人在债权人请求其承担保证责任时,应行使主债务人的抗辩权而未行使,致使其承担了其不应当承担的责任的,保证人存在着过错。在此范围内,保证人丧失向主债务人追偿的权利。”依《担保法解释》第35条的规定,保证人对已经超过诉讼时效期间的债务承担保证责任或者提供保证的,不能再以超过诉讼时效为由进行抗辩。此时,主债权人罹于消灭时效,主债务人、保证人均享有时效抗辩,而保证人仍为清偿时,债权人有权受理给付,保证人不享有对主债务人的求偿权。保证人未行使主债时效抗辩权而迳行承担保证责任,即属于有过错,所以不应享有追偿权。
  (2)如果此时仍然承认保证人享有对主债务的追偿权会侵犯主债务人的时效利益。“此时在保证人对超过诉讼时效期间的债务承担保证责任的情形下,赋予保证人完全的追偿权,对债务人是极不公平的。因为债权人在规定的期间内未行使其对债务人的债权请求权而丧失了胜诉权,法律通过诉讼时效制度明确承认这种情形之存在,这是对债权人不积极行使权利的一种惩罚,也是对债务人权利的一种特殊的保护。此时“如果仍然赋予保证人追偿权,就使得债务人因诉讼时效的经过而取得的利益化为乌有,使债务人重新陷入债务之中,而债权人则因保证人的行为使已不能胜诉的权利失而复得,这显然是与诉讼时效的立法宗旨即相背离的”。
  (3)虽然法律需要以事实为依据,但对于这一问题的思考,我们不能完全忽略现实生活中会有这一情形出现:在债权人怠于行使其权利而丧失了胜诉权的前提下,如果仍然赋予保证人享有无条件的追偿权,则债权人完全有可能串通保证人对超过诉讼时效的债权承担保证责任,而后再通过保证人的追偿权向债务人追偿,从而规避诉讼时效的制约,这无疑是对债务人利益的极大伤害。应该说保证人未行使债务人的其他抗辩权与此原理是一致的。因此,在保证人未行使足以影响债务人实体权利的抗辩权而承担保证责任的情况下,承认保证人享有追偿权,则使债务人承担了原本依法可不予承担的民事责任,损害了债务人的实体权利,且纵容了保证人的权利滥用行为,因此应视情况,否认保证人在该种情况下享有追偿权”。
  (二)问题产生的原因与解决途径
  1.问题产生的原因分析。之所以出现上述两种相反观点与分歧,其归根结底与我国目前的保证担保制度在立法上的缺陷有关。我国在有关保证人追偿权所做了如《担保法》第31条的规定,即不论保证人和债务人就其相互间的债权债务关系有无约定,只要保证人履行了保证责任,即对债务人享有法定的追偿权,而并不再区分保证人与债务人之间法律关系的性质。之所以这样立法,有学者认为“在保证法律制度下,保证合同只是保证人与债权人之间的保证关系,这种关系不涉及债务人,而保证人与债务人之间的关系是内部关系”,对保证人与债务人的关系,其定性为内部关系性质,并基于这样的认识,担保法从担保债权实现的立法价值出发,只规定了保证人在履行保证责任后即可向债务人行使其享有的追偿权,而不再过多涉及保证人与债务人法律关系的性质。因而上述第一种观点才会囿于《担保法》第31条的文字表述,错误的将保证人承担了保证责任作为其享有追偿权的唯一条件,这样的做法完全割裂了保证人的追偿权与抗辩权及其他权利的应有联系,因而是对法条断章取义式的片面理解,是不足为取的。况且从权利保护的实际出发,保证人的追偿权的确与保证人和债务人关系的性质密切相关。因而有学者认为对此问题的解决之道应该参照日本民法典以及我国台湾地区民法典的相关规定,在保证担保法律制度中应该明确保证人与主债务人之间的法律关系即保证原因关系,并将这些原因区分为两种即委托和无因管理关系,但也有的学者将此分为三种关系即委托法律关系、无因管理法律关系与赠与法律关系。[1]其实这两种分法大同小异,因为在两分法中,他又将无因管理关系进一步区分为有利于本人且不违反本人的明示或可推知之意思而为的保证和不利于本人且违反本人明示或可推知之意思而为的保证。其中有利于本人就相当于三分法中的赠与,但采取三分法更有利与解决司法实践中所遇到的问题即保证人基于增与意思而提供保证,其承担保证责任后能否再向主债务人行使追偿权,且法律的详细规定也使法律具有较强的操作性。所以笔者认为应该采取三分法。据此这些学者认为保证人对债务人行使追偿权应根据他们之间的委托法律关系或无因管理关系以及赠与合同关系的。对基于债务人的委托而承担保证责任的保证人应按委托合同制度的有关规定来确定保证人能否向主债务人行使追偿权,而对未经委托而代替债务人清偿债务的保证人则按无因管理有关规定来确定保证人的追偿权,规定在此种情况下,保证人仅于债务人受益范围内享有追偿权,从而明确保证人与债务人基于不同的法律事实来确定彼此之间实体权利义务关系。而在保证人与主债务人是赠与合同法律关系的情况下,保证人是否享有对主债务人的追偿权,也应该根据赠与法律制度的规定。
  而之所以会出现上述第二种观点是因为我国有些学者认为虽然在理论上及立法上,对于保证人的求偿权的权源,可以从保证责任为一种代当责任的角度来分析,也可以从委托关系或无因管理关系的角度来说明,或者从以上两方面综合阐释,“但在我国由于法律已对保证人的追偿权做有明文规定,其已成为保证人对债务人的一项法定权利,故无须再从委托或无因管理的角度来寻找依据”。 “而应根据民法的基本原理、原则、担保法的立法目的,不必根据保证人与债务人之间的关系不同而有所不同,不论是因委托而产生,还是基于无因管理关系而承担,只要非因赠与而实际放弃追偿权,保证人对追偿权的行使条件喝效力都应当相同的”。因而他们不敢超越《担保法》第31条的规定,仅在该条规定的基础之上上对保证人追偿权的发生与行使条件,从理论概括把他概括为三项即“第一项为保证人须已为清偿,第二项为须因保证人为清偿而使主债务消灭第三项为保证人须就其清偿无过失。”并据此认为只要保证人在向主债权人承担保证责任过程中无过错就可向主债务人行使追偿权。可见产生这两种相反观点的原因归根结底在于学者们忽视区分保证人与主债务人之间的法律关系性质,而囿于担保法第31条的规定,并据此法条规定或对此法条所作的扩大解释(即保证人追偿权的三大构成要件)来决定保证人在上述情况下能否行使其追偿权。
  2.问题的解决思路与理由分析
  基于以上分析,要解决上述两种相反意见所产生的分歧,关键要对担保法第31条的规定做出修改,正如一些学者所言应该参考日本及我国台湾的民法典的相关规定,对保证人与主债务人之间的关系进一步做出详细的规定即明确保证人与主债务人之间的法律关系即保证原因关系,并将这些原因区分为两种即委托和无因管理关系,只有这样才能更好地平衡保证人与主债务人之间利益关系,进而从根本上解决各位学者在这个保证人在放弃主债时效抗辩后能否向保证人行使追偿权这个问题上所产生的分歧。其理由在于:
一方面,如前所述,保证责任为单务无偿责任,那么这样明显对保证人不利的保证责任,保证人为何还是愿意愿意为主债务人提供保证担保呢?显然,保证人与主债务人之间存在着某种法律关系,而基于此关系保证人才向主债务人提供保证的担保。这些关系又称为保证原因关系。保证人要么出于主债务人的委托而向主债权人提供保证担保;要么是保证人为主债务人的利益,在未受主债务人委托的情况下自行为主债务人提供保证的担保;要么是保证人出于赠与的意思而为主债务人提供保证担保。上述三种情况分别在主债务人与保证人之间形成委托合同关系、无因管理关系以及赠与法律关系。而要辩明保证人能否向主债务人行使追偿权就应该基于其与主债务人之间的这三种法律关系来考虑。而且保证人的追偿权属于债权请求权,而按传统民法理论,债的产生原因一般为合同、无因管理与侵权行为这三种。因而,在保证担保法律制度中,采取日本的立法例,明确保证人与主债务人之间的法律关系,既符合传统民法的一般法理,有利于保证担保法律制度与其他民法制度的衔接,同时也有利于法官根据具体保证原因关系公平合理地断定保证人能否行使追偿权。这不仅使法律有较强的可操作性同时也避免了现行法律规定的模糊造成法律在各地域适用不统一的尴尬局面。
  另一方面,采取日本的立法例,明确保证人与主债务人之间的法律关系,更有利于衡平保证担保法律制度中相关当事人的利益。因为从权利的保护的实际出发,保证人追偿权的确与保证人和债务人关系的性质密切相关。当保证人与主债务人之间是委托合同法律关系,据此,保证人在代主债务人向债权人履行债务或从事其他消灭债务的行为之后,其作为债务人的委托人有权依据委托合同要求委托人偿还其因此所付出的费用;如果保证人与主债务人之间是无因管理关系,依据无因管理的规定,如果保证人的无因管理行为结果有利于主债务人且没有违反主债务人明示或可推知的意思,那么其有权根据我国民法无因管理制度的规定向主债务人行使追偿;而如果保证人与主债务人之间是赠与法律关系,则保证人实已放弃追偿权。特别是保证人与主债务人之间是赠与关系时,如果根据现行法的规定,在保证人承当保证责任之后,立法不分具体情况一律肯定其享有追偿权,这明显违背赠与人的初衷。
  综上所述可见,不分保证人与主债务人之间的具体法律关系,在保证人承担保证责任后,一味地承认保证人的追偿权,这明显不利于相关当事人的利益保护,同时,在保证担保制度设计上也与其他民法制度相冲突,而民法各个制度之间的不和谐,这明显不利于法律制度在司法实践中的运做。而且一个法律制度的构建,不能只顾着解决当时社会急切需要法律解决的问题,而忽略法律制度之间的协调。如我国《担保法》的出台,很多立法存在着缺陷,这与当时为解决资金融通难的问题,立法过多倾向于保护债权人的利益的价值取向脱不了干系。而采用日本的立法例则明显消除现行保证担保立法例的诸多弊端,同时也与其他民法制度“和谐相处”,且在司法实践中也具有较强的操作性,更重要的是,他能够更好地平衡保证担保制度中相关当事人的利益,使保证担保法律制度得到长久稳定的发展。


北安市人民法院 王胜宇

关于印发佳木斯市灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险试行办法的通知

黑龙江省佳木斯市人民政府办公室


关于印发佳木斯市灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险试行办法的通知

佳政办发〔2010〕13号


各县(市)区人民政府,市政府直属各单位,驻佳中省直单位:

  经市政府领导同意,现将《佳木斯市灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险试行办法》印发给你们,请认真遵照执行。


                       佳木斯市人民政府办公室
                       二○一○年四月二十六日



          佳木斯市灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险试行办法

  第一条 为进一步完善医疗保险体系,早日实现全民医保的目标,根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011)年的通知》的精神,结合我市实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称灵活就业人员,是指18周岁以上,男未达到60周岁、女未达到55周岁,以非全日制、临时性、季节性、弹性工作等形式提供劳务或从事其它工作获得劳动报酬的从业人员和自谋职业者。
  第三条 灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险,坚持适应特点、权利和义务相对应、缴费水平和待遇水平相挂钩的原则。
  第四条 灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险,须同时参加大额医疗救助统筹,可自愿参加意外伤害保险。参保后享受佳木斯市城镇职工医疗保险相关待遇。
  第五条 灵活就业人员参保携带户口、居民身份证、暂住证、3张近期1寸照片及相关资料到医疗保险经办机构办理参保手续。
第六条 灵活就业人员参保形式为单建统筹,不建个人账户,按本市上年度社会平均工资的3.7%缴纳医疗保险费。设1年医疗等待期。
  第七条 灵活就业人员累计最低缴费年限为男30年、女25年,男达到60周岁、女达到55周岁时,不再缴纳基本医疗保险费,只缴纳大额医疗救助和意外伤害保险费,享受退休人员医疗保险待遇。首次参保须从我市实行医疗保险制度之日起缴纳医疗保险费,缴费按参保当年基本医疗保险费标准为基数。
  第八条 2006年10月1日前,以国有企业职工身份参保,目前按灵活就业方式缴费的,实际缴费年限须满15年,男达到59周岁、女达到54周岁时不足实际缴费年限的,须按当年基本医疗保险缴费标准一次性缴纳所差年限的医疗保险费后,不再缴纳基本医疗保险费,只缴纳大额医疗救助和意外伤害保险费,男达到60周岁、女达到55周岁享受退休人员医疗保险待遇。
  第九条 患有恶性肿瘤、肝硬化、器官移植、尿毒症等其他不具备劳动能力的重大疾病人员和伤残人员,不列入灵活就业人员参保范围。
  第十条 灵活就业人员中断缴费3个月以上,须进行体检,无第九条所列疾病及心脑血管疾病后遗症、糖尿病、各种肝病等严重疾病的人员,方可接续。接续时除缴纳所欠医疗保险费外按日加收2‰滞纳金,设6个月医疗等待期。欠费期间发生的医疗费统筹基金不予支付。中断缴费1年以上的,视为自动放弃。
  第十一条 在用人单位参保后解除劳动关系人员,须在3个月之内到医疗保险经办机构办理接续手续,逾期按第十条处理。
  第十二条 复员、转业军人(家属)及统招大中专毕业生持相关证明、毕业证及档案在6个月之内到医疗保险经办机构办理参保接续手续,缴纳当年医疗保险费后享受佳木斯市城镇职工医疗保险相关待遇,逾期视为自动放弃。
  第十三条 参保人员在医疗等待期内死亡、重复参保、参保后到外地务工或居住,所缴纳的医疗保险费不予退付。
  第十四条 享受退休医保待遇人员,每年须在6月末前持本人户口、医疗保险卡到医疗保险经办机构年检,逾期从次月起停止享受医疗保险待遇。
  第十五条 灵活就业人员缴费基数、比例及待遇水平随全市医疗保险政策统一调整。
  第十六条 本办法自2010年5月1日起施行。佳政发〔2004〕12号文件同时废止。


南通市人民政府关于印发《南通市市级部门预算编制管理办法(试行)》的通知

江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市市级部门预算编制管理办法(试行)》的通知

通政发〔2004〕95号




市各委、办、局,市各直属单位:

  《南通市市级部门预算编制管理办法(试行)》已经2004年9月30日市政府第31次常务会议审议通过,现予印发,请认真贯彻执行。



二○○四年十月二十七日



南通市市级部门预算编制管理办法(试行)

第一章 总则

  第一条 为深化预算改革,促进部门预算编制的制度化、规范化、科学化,提高部门预算管理水平,依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》及其他有关规定,制定本办法。

  第二条 本市市级部门(含下属单位,下同)预算的编制管理,适用本办法。

  第三条 市级部门预算编制管理遵循以下原则:

  (一)优先保障原则。财力安排优先保障机关事业单位职工工资性支出和党政机构正常运转资金的需要,重点安排市委、市政府确定的事关经济社会协调发展的重大项目资金。运转资金的安排应符合艰苦奋斗、厉行节约的要求。

  (二)综合预算原则。统筹预算内外财力,严格按照有关规定,统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、外资金和其他各项收支。

  (三)零基预算原则。预算安排不受往年基数影响,在核定各部门的人员、资产情况的基础上,按规定确定各部门的人员支出,按定员定额标准核定各部门的公用支出,在可行性论证基础上视财力可能按轻重缓急核定项目支出。

  (四)收支平衡原则。量入为出、量力而行,既体现实际需要,又考虑财力可能,综合平衡,不编赤字预算。

  (五)刚性约束原则。经市人民代表大会审议批准的部门预算具有法定效力,部门必须认真执行,维护预算管理的严肃性。

  (六)绩效评价原则。加强预算执行的考核管理,构建预算绩效评价指标体系,提高财政性资金使用效益。

  第四条 市级部门预算按以下要求编制:

  (一)早编细编。每年4月开始编制下年度的预算,10月底前报市政府常务会审定。预算编制到市级各部门,细化到各项目。

  (二)严谨求实。在充分调研的基础上实事求是地制定年度预算编制办法,全面编制各部门的收支预算,确保预算的真实性和准确性。

  (三)科学规范。按照科学规律,采用科学的方式、方法编制部门预算,不断总结完善,实现编制全过程的制度化、规范化。

  (四)公开透明。预算编制的各项政策、标准、方法和结果公开、透明,便于监督。

  第五条 市财政局的预算编制管理职责是:

  (一)根据法定的预算管理职权,统一管理市级部门预算的编制工作;

  (二)负责审核编制市级各部门预算草案,批复市级部门预算;

  (三)组织和监督市级部门预算的执行,依法向市人大、市政府报告部门预算执行情况,对随意突破部门预算的行为依法进行调查处理。

  第六条 市级各部门的预算编制管理职责是:

  (一)具体负责编制汇总本部门年度预算,按照市财政局批复的预算及时下达所属预算单位的年度预算,组织监督本部门预算的执行;

  (二)按照规定组织预算内外收入;

  (三)按照市财政局要求定期报告部门预算资金的使用管理情况;

  (四)接受市财政、审计等部门的财务监督。


第二章 预算编制程序、内容和方法

  第七条 市级部门预算按照以下程序编制:

  (一)市级各部门按照年度部门预算编制办法和要求,编制本部门年度收支预算方案,于8月底前报送市财政局,同时报送有关本部门概况、事业发展计划、年度工作安排、主要收支项目等情况的说明材料,作为预算审核、批准的基础参考资料。

  (二)市财政局根据市委、市政府的工作目标和市本级预算内外财力来源情况,审核部门报送的年度收支预算方案,形成部门预算送审方案,于10月底前报市政府审定后,下达部门预算控制数。

  (三)市级各部门在市财政局下达的部门预算控制数以内,汇总编报本部门年度收支预算计划,于11月底前报送市财政局。

  (四)市财政局对各部门报送的年度收支预算计划进行综合平衡,提出年度部门预算草案,报市政府审定后提交市人民代表大会审议。市财政局在市人民代表大会审议批准预算后1个月内,将部门预算下达到市级各部门。

  第八条 收入预算的编制。市级各部门根据国家、省、市各项非税收入的规定,考虑影响收入的有关因素,实事求是地预测、编制年度收入预算。

  除因国家取消收费项目、降低收费标准、缩小收费范围等政策性减收外,年度收入预算一般不得低于上年收入预算数。

  第九条 经费来源预算的编制。部门预算的经费来源包括财政预算内拨款、财政预算外拨款、单位其他资金、非税收入结余结转四部分。经费来源预算按以下方法分别编制:

  (一)纳入预算内外管理的非税收入按本办法第八条和政府有关文件规定的可用收入数编制。

  (二)单位其他资金原则上按不低于上年预算数编制。

  (三)非税收入结余结转根据上上年度非税收入超收可用财力结余在财政的指标数编制。

  (四)财政预算内经费拨款(补助)根据年度支出预算数,结合本单位年度工作安排、可用非税收入及单位其他可抵顶收入,按先预算外后预算内的顺序编制。

  第十条 支出预算的编制。支出预算包括基本支出预算、项目支出预算、上缴上级支出预算、对附属单位补助支出预算、事业单位经营支出预算、不可预见费预算六部分。支出预算按以下方法分别编制:

  (一)基本支出预算是市级各部门为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。基本支出预算应依托部门基础信息资料,根据国家、省、市的有关工资政策和定员定额标准编制。

  (二)项目支出预算是市级各部门为完成特定的行政工作任务或事业发展计划,编制的年度项目支出计划。项目支出包括经常性项目支出、基本建设和大修理项目支出、大型会议项目支出、大型资产和器材购置项目支出、其他项目支出、政府性基金项目支出。市级各部门应根据国家、省、市的有关法律法规及规章制度、事业发展总体规划提出项目支出计划。项目支出计划必须首先保证中央、省下达项目资金的配套和市委、市政府已定项目的安排;其次考虑符合事业发展规划的重大项目,并按轻重缓急排序;最后安排其他一般性项目。各部门必须按照项目支出预算管理办法(具体由财政局另定)的规定,对提出的项目进行筛选、分类,其中基本建设和大修理、政府性基金项目支出应在进行可行性论证后,分别填报项目申报文本等,经主管部门审核、汇总后,与年度收支预算方案同时报送市财政局。项目支出计划应经分管市领导审核和平衡,确保重大项目需要。

  (三)上缴上级支出预算是市级各部门根据中央、省政策规定在财政体制结算之外编制的上缴上级年度支出计划。上缴上级支出预算应根据中央、省规定的比例或定额进行编制。

  (四)对附属单位补助支出预算是市级主管部门根据部门预算编制办法编制的年度对下属事业单位(含差、定补事业单位)补助支出计划。对附属单位补助支出预算应根据市财政局年度部门预算编制办法的规定进行编制。

  (五)事业单位经营支出预算是事业单位在专业活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动编制的年度成本性支出计划。事业单位经营支出预算应与经营收入相配比进行编制。

  (六)不可预见费预算是市级主管部门(含自收自支事业单位)为确保部门预算顺利执行编制的年度机动支出计划。不可预见费预算根据年度部门预算编制办法的规定进行编报。

  支出预算中属于政府采购支出项目的,应在报送部门年度收支预算计划时同时报送政府采购预算。

第三章 预算调整

  第十一条 市级各部门必须严格执行年度收支预算,强化预算约束,增强工作的严肃性。在执行部门预算过程中,凡属部门预算开支范围以内的经费事项,由各部门自求平衡,支出预算不予追加。

  第十二条 对国家、省、市政策性增加工资、机构调整职能整合、成建制增人等部门预算开支范围以外的正常性经费事项,由增支部门直接向市财政局申报,市财政局按规定测算提出初步安排意见,报市政府审定后予以追加支出预算。市财政局与部门同时调增部门预算。

  第十三条 预算执行过程中遇有突发性事件等急需、特殊支出事项,经市政府批准动用总预备费的,追加部门支出预算。市财政局与部门同时调增部门预算。

  第十四条 市级各部门对部门预算安排的不可预见费应在系统内统筹安排,综合平衡,上半年原则上不得动用,年终将动用情况按项目报市财政局。市财政局与部门同时调整部门预算。

  第十五条 对市财政局转下达的省专项经费预算、经市政府批准的政府专项支出预算,市财政局与部门根据经费预算文件同时调增部门预算。

  第十六条 各部门组织非税收入超收增加的财力,当年原则上不予追加支出预算,其中30%政府统筹,20%的奖励由市财政局在次年初一次性追加单位支出预算,50%列入下下年度的部门预算财力来源。超收收入中成本性开支较大的,由超收单位在当年10月底前向市财政局申报追加成本预算,市财政局核准后予以追加当年预算。

  因政策调整等原因导致非税收入短收或实际银行贷款数小于预算的,由部门在12月底前向市财政局申报,市财政局核准后,相应调减当年预算。

  第十七条 建立健全项目经费会计核算制度。 各部门基本支出不得挤占项目支出,项目支出应确保专款专用,原则上不得擅自变更;因客观原因确需变更且变动金额较大的,由预算单位申请,主管部门审核,市财政局审批予以调整。

  第十八条 年终决算前,市财政局与部门核对年度预算调整情况。

第四章 监督检查

  第十九条 市财政局对部门预算的执行情况,应当定期进行监督检查,及时纠正执行中的偏差,并对项目预算的实施认真进行绩效考评。

  第二十条 各部门重大项目经费支出和不可预见费用的大额支出应征得分管市领导同意,提高经费支出的合理性和科学性。

  各部门对本部门预算的执行情况,应当定期进行本级及所属单位的内部审计监督检查。

  第二十一条 市审计局对同级财政及部门预算的执行情况,应当加强审计监督检查,并向市政府作出报告。

第五章 附则

  第二十二条 本办法由市财政局负责解释。

  第二十三条 本办法自2004年12月1日起施行。